Землеустройство. От правовой теории до практической реализации

Выполнение требований федерального законодательства об обязательном проведении землеустроительных работ, по мнению президента Российской ассоциации частных землемеров Валерия Алакоза, является одним из главных факторов эффективного использования сельскохозяйственных земель

1.1. В соответствии со статьями 68 и 69 Земельного кодекса Российской Федерации землеустройство включает в себя следующие мероприятия:

• изучение состояния земель;
• планирование и организацию рационального использования земель и их охраны;
• описание местоположения и установление на местности границ объектов землеустройства;
• организацию рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства.

Землеустройство проводится по инициативе исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев или по решению суда. Землеустройство проводится в обязательном порядке в случаях, предусмотренных Земельным кодексом РФ, федеральными законами. Порядок проведения землеустройства устанавливается федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

1.2. В соответствии со статьями 1, 3, 14 и 18 Федерального закона «О землеустройстве» от 18 июня 2001 года № 78-ФЗ объектами землеустройства являются:

• территории субъектов РФ, территории муниципальных образований, территории населенных пунктов;
• территориальные зоны, зоны с особыми условиями использования территорий, а так же части указанных территорий и зон.

Соблюдение технических условий и требований к организации и проведению землеустроительных работ является обязательным для исполнения при землеустройстве.

Землеустройство проводится в соответствии с перспективами развития экономики с целью определения направлений рационального использования земель и их охраны в Российской Федерации, субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях на территориях, расположенных вне городских и сельских поселений.

Планирование и организация рационального использования земель и их охраны в городских и сельских поселениях проводятся в соответствии с градостроительной документацией.

Внутрихозяйственное землеустройство проводится в целях организации рационального использования земель сельскохозяйственного назначения и их охраны.

1.3. В соответствии с пунктом 10 Постановления Правительства Российской Федерации от 11 июля 2002 года № 514 «Об утверждении Положения о согласовании и утверждении землеустроительной документации» в землеустроительной документации определяются обязательные для выполнения правообладателями земель мероприятия по обеспечению рационального использования и охраны земель Анализ данных государственного мониторинга земель и других систем наблюдений за состоянием окружающей среды показывает, что практически во всех субъектах Российской Федерации продолжается тенденция по ухудшению состояния земель.

За период с 1990 по 2009 год площадь сельскохозяйственных угодий в Российской Федерации сократилась на 1947,6 тысячи гектаров - с 222 409,2 тысячи гектаров до 220 461,6 тысячи гектаров, площадь пашни - на 10,7 миллиона гектаров - с 132 304,2 тысячи гектаров до 121 648,7 тысячи гектаров.

Среди негативных факторов ухудшения земельного фонда на территории Российской Федерации интенсивно развиваются эрозия, дефляция, заболачивание, засоление, опустынивание, подтопление, зарастание сельскохозяйственных угодий кустарником и мелколесьем и другие процессы, ведущие к потере плодородия сельскохозяйственных угодий и выводу их из хозяйственного оборота.

Водной эрозии подвержено 17,8 % площади сельскохозяйственных угодий, ветровой - 8,4 %, засоленные и солонцеватые земли занимают 20,1 %, переувлажненные и заболоченные - 12,3 %.

Наиболее опасными в эрозионном отношении являются территории Приволжского (50 %), Южного (16 %) и Центрального (13 %) федеральных округов, в дефляционно-опасном отношении - Сибирского (43 %) и Южного (30 %) федеральных округов. Процессы заболачивания в наибольшей степени развиты на территории Центрального (31 %) и Сибирского (23 %) федеральных округов, засоления - Южного (50 %) и Сибирского (30 %) федеральных округов (данные Росреестра).

Актуальной проблемой является зарастание сельскохозяйственных угодий кустарником и мелколесьем. Общая площадь заросших природных кормовых угодий сельскохозяйственных предприятий составляет порядка 20 % от общего их количества. По данным Роснедвижимости, полученным в ходе изучения процесса зарастания в 2005 -2008 годах, на территории Калужской, Нижегородской, Ленинградской, Псковской, Новгородской, Владимирской, Смоленской, Тверской и Кировской областей отмечается значительная активизация процессов зарастания.

При сохранении существующей тенденции к 2015 году покроются древесно-кустарниковой растительностью в Дубовском районе Брянской области 39 % пашни, 86 % пастбищ, 100 % сенокосов, в Гвардейском районе Калининградской области - 7 % пашни, 34 % сенокосов, 28 % пастбищ, в Нижнетавдинском районе Тюменской области - 22 % пашни, 76 % сенокосов, 85 % пастбищ, в Гагаринском районе Смоленской области - 28 % пашни, 68 % сенокосов, 50 % пастбищ.

Для более эффективного управления земельными ресурсами с их разнообразными природно-экономическими условиями, а так же в целях разработки почвозащитных мероприятий необходимы актуальные, систематизированные и сопоставимые данные о земле. Однако за последние годы в большинстве субъектов Российской Федерации работы по изучению состояния и использования земель, и в частности почвенные обследования, практически не проводятся. Если в 1992 году объемы почвенных обследований по России составили 13 615 тысяч гектаров, в 2000 году - 2037 тысяч гектаров, то в 2008 году почвенные обследования проведены лишь в Смоленской области (117 тысяч гектаров), Краснодарском крае (156 тысяч гектаров) и в Республике Татарстан (210 тысяч гектаров). Для наглядности можно привести данные об отсутствии кадастровых работ и землеустройства на площади 2 миллиона гектаров, находящихся в ведении 416 федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, непосредственно подчиненных ВАСХНИЛ. В связи с чем не были определены, с учетом перспектив развития экономики, направления рационального использования земель и их охраны, не проведены мероприятия по улучшению организации территории, не внедряются инновационные технологии сельскохозяйственного производства. А это по своему местоположению, научному обеспечению, кадровому составу, обеспеченности жильем и основными фондами - лучшие сельскохозяйственные организации России.

В проектах внутрихозяйственного землеустройства всегда разрабатывалась локальная стратегия экономического развития сельскохозяйственных предприятий и мероприятия по экологически безопасному, бережному использованию земель и их охране с учетом различий природных условий, обеспеченности трудовыми ресурсами, с выработкой приоритетных направлений развития в привязке к конкретной территории.

Отсутствие разработанных проектов землеустройства, в том числе внутрихозяйственного, является признаком слабого законодательства о землеустройстве, отсутствия в нем реальных механизмов реализации провозглашенных законом требований об обязательном землеустройстве и обязательности выполнения установленных в землеустроительной документации мероприятий по обеспечению рационального использования и охраны земель.

Еще одним показателем отсутствия землеустроительных проектов служит нехватка локальных стратегий социально-экономического развития сельских территорий и сельскохозяйственных предприятий с учетом их социально-экономических и природных особенностей использования земельного фонда, направленных на сохранение рабочих мест, улучшение условий производственно-трудовых процессов в сельском хозяйстве, обеспечивающих устойчивое хозяйствование и существование сельхозпредприятий, изменение негативной демографической ситуации, сохранение ландшафта сельских территорий, с охранение и развитие сельских регионов в качестве территорий для жизни и экономической деятельности сельского населения. Землеустройство и кадастровый учет - главные инструменты осуществления земельной политики и регулирования земельных отношений. Отсутствие мотивационного механизма в организации проведения землеустройства и кадастрового учета превращает законодательство о землеустройстве в набор деклараций о намерениях. Закон провозглашает, но не опирается на механизм реализации провозглашенных установлений, поскольку он не подкреплен федеральной целевой программой.

Необходимо предложить систему мер, способных заинтересовать сельскохозяйственные организации в проведении землеустройства.

Например, Украина за счет госбюджета и заемных средств Мирового банка провела картографирование земель сельскохозяйственного назначения и поставила все земельные участки сельскохозяйственных организаций на кадастровый учет, тем самым бесплатно предоставляя сельскохозяйственным организациям картографическую основу для проведения землеустройства.

В Германии проекты землеустройства полностью финансируются за счет бюджетов земель. Было бы неплохо, если бы в России 50 % затрат на землеустройство сельскохозяйственных организаций возмещалось из бюджетов субъектов Российской Федерации и 50 % - из средств Федерального бюджета. В России подобные примеры так же есть (проекты межевания земельных участков, выделяемых в счет земельных долей, с 1 июля 2013 года будут финансироваться органами местного самоуправления с возможными дотациями из бюджетов субъектов Российской Федерации).

В Германии мероприятия, предусмотренные проектами землеустройства и отобранные органами развития сельского хозяйства федеральных земель, субсидируются в размере 50 -80 % от затрат бюджетами всех уровней с привлечением средств Европейского союза (Европейский аграрный фонд развития сельских территорий - ELER, Европейский социальный фонд - ESF, Европейский фонд регионального развития - EFRE).

В России так же целесообразно увязать оценку и отбор проектов для субсидирования (софинансирования) и выделение финансовой поддержки с наличием проектов внутрихозяйственного землеустройства, в составе которых оценивается финансово-экономическое состояние сельхозпредприятий и разрабатываются программы по созданию рабочих мест, улучшению условий производственно-трудовых процессов, переходу на инновационные технологии ведения сельского хозяйства, обеспечивающие устойчивое функционирование сельхозпредприятий.

Опыт оказания финансовой поддержки с предписаниями в России тоже есть. Государственная корпорация - Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства оказывает субъектам РФ финансовую поддержку для реализации региональных адресных программ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов при условии размежевания и осуществления государственного кадастрового учета земельных участков, на которых расположены эти дома.

В Европейском союзе, как уже отмечалось, большое внимание уделяют сельским регионам с целью их сохранения и развития в качестве территорий для жизни и экономической деятельности с учетом различий между ними по имеющемуся потенциалу.

Перенимая опыт Европейского союза, создавшего Европейский аграрный фонд развития сельских территорий (ELER), и Германии (средства, выделяемые из федерального бюджета, составляют 60 % и из земельных бюджетов - 40 %), оказывающих в 2007-2013 годах ежегодную финансовую поддержку в размере 2,6 миллиарда евро на развитие сельского хозяйства и сельских территорий Германии, с разбивкой на основные спонсорские направления: на развитие сельских районов - 7,5 миллиарда евро (42 %), экологические и компенсационные мероприятия - 6,8 миллиарда евро (37 %) и повышение конкурентоспособности - 3,9 миллиарда евро (21 %), было мнения: в Германии - 17 миллионов гектаров сельскохозяйственных угодий, в том числе пашни - 12 миллионов гектаров и 5 миллионов гектаров лугов и пастбищ, 10,5 миллиона гектаров земель, занятых лесами, 4,5 миллиона гектаров земель, занятых поселениями и транспортной инфраструктурой.

Одними из приоритетов использования средств фонда являются переустройство земель, стимулирование инвестиций, внедрение инновационных технологий и природоохранная деятельность в сельском хозяйстве.

Предметом господдержки могла бы быть программа по реализации инновационных проектов научно-исследовательских институтов ВАСХНИЛ в их подведомственных федеральных государственных унитарных предприятиях и федеральных государственных учреждениях, расположенных в инвестиционно привлекательных регионах с развитой инфраструктурой, наличием удовлетворительного жилого фонда, технической базы, квалифицированного технического и научного персонала. Наработанные научно-исследовательскими организациями инновационные технологии наиболее успешно могут быть реализованы через проекты землеустройства. Условием выделения финансовой поддержки из фонда должно стать участие в этих проектах коммерческих структур (не менее 50 % финансовых средств).

В результате проведения землеустройства устанавливаются особо ценные по своей продуктивности сельскохозяйственные угодья, в том числе угодья опытно-производственных подразделений научно-исследовательских организаций и учебно-опытных подразделений учреждений высшего профессионального образования, сельскохозяйственные угодья, кадастровая стоимость которых существенно превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району или городскому округу, использование которых для других целей не допускается в соответствии со статьей 79 Земельного кодекса РФ. Землеустройство позволяет установить особо ценные земли, культурные, типичные или редкие ландшафты, сообщества растительных организмов, а так же земельные участки, предназначенные для научно-исследовательской деятельности, с целью возложения на собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов обязанностей по их сохранению согласно статье 100 Земельного кодекса РФ.

Проекты землеустройства и устойчивого развития сельскохозяйственных организаций создают организационно-планировочную основу для ускоренного внедрения передовых технологий и новых информационно-технологических подходов, направленных на оптимизацию управления бизнесом и производством, а так же внедрение систем сберегающего землепользования и технологий точного земледелия. Проекты землеустройства дают возможность рационализировать структуры сельскохозяйственных культур и их размещение по каждому полю и рабочему участку по годам, с учетом анализа затрат и выгод.

Конкретные требования и правила использования каждого отдельно обрабатываемого контура полевого участка (рабочего участка, поля севооборота), участка пастбищ и сенокосов, установленные проектом землеустройства, позволяют на объективной основе эффективно осуществлять государственный, муниципальный и производственный контроль за охраной и использованием земель сельскохозяйственного назначения, защищать от разбазаривания особо ценные по своей продуктивности сельскохозяйственные угодья, оптимизировать расходы на мелиорацию земель, противоэрозионные и агрохимические мероприятия.

Документация, разработанная в порядке землеустройства, служит основанием, подтверждающим наличие не подлежащих использованию для других целей особо ценных своей продуктивностью сельскохозяйственных угодий. Она обосновывает необходимость сохранения используемых земель для инновационного и социально-экономического развития сельскохозяйственных организаций, находящихся в ведении ВАСХНИЛ. Землеустроительная документация является, по сути, охранной грамотой землепользований сельскохозяйственных подразделений научно-исследовательских организаций и учреждений высшего профессионального образования.