Платность землепользования. Проблемы и перспективы

Введение четких алгоритмов определения кадастровой стоимости земельных участков, учитывающих их «вероятный» вариант использования, рыночную стоимость и существенные для оценки участков характеристики, позволит исправлять погрешности определения налоговой базы при ГКО

Конституцией Российской Федерации определена возможность права частной собственности на землю (пункт 2 статьи 9, пункт 1 статьи 36 Конституции РФ). Условия и порядок пользования землей определяются на основе Гражданского кодекса РФ (глава 17), Земельного кодекса РФ и федеральных законов.

Любая экономическая деятельность человека может осуществляться при условии наличия земли и строений. Для того чтобы экономика функционировала, необходим механизм, с помощью которого земельные ресурсы страны могли быть распределены и перераспределены различным сторонам для разного использования. В течение многих сотен лет таким механизмом перераспределения был рынок земли.

Одним из основных принципов земельного законодательства является «платность использования земли», согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации» (пункт 7 статьи 1 ЗК РФ). Формами платы за использование земли в соответствии с положениями пункта 1 статьи 65 ЗК РФ являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата.

Основная цель взимания платы за пользование землей - вовлечение земельных ресурсов в производственное использование их пользователями или владельцами и координация рыночными методами направлений производственного развития общества. Так как в противном случае правообладатели будут нести издержки без получения какого-либо дохода. Но такой взгляд на платность пользования землей будет правомерен только при условии стабильного уровня цен на землю.

Так как земельные ресурсы в подавляющем большинстве являются ресурсами невоспроизводимыми, следовательно, и ограниченными, то потенциал предложения их на рынке так же ограничен. И при вовлечении их в производственный процесс, как правило, предложение имеет тенденцию к уменьшению, что приводит к увеличению цен на земельные ресурсы. В этом случае сам факт обладания правами на землю может рассматриваться как источник дохода, генерируемого ростом цен в течение времени.

Возможна и иная ситуация. При негативном изменении ситуации на рынке продуктов, для производства которых используется земля (например, спад цен на сельскохозяйственную продукцию), получаемый от использования земельного участка доход даже при его интенсивном использовании может не компенсировать затраты владельца земельного участка на платежи за землю.

В целях недопущения подобных ситуаций следует предусмотреть гибкий порядок определения величин платежей за землю как по размеру, так и по срокам их внесения. Порядок исчисления и уплаты земельного налога устанавливается законодательством Российской Федерации о налогах и сборах (глава 31 НК РФ).

Налоговая база определяется как «кадастровая стоимость» земельных участков, признаваемых объектом налогообложения в соответствии со статьей 389 Налогового кодекса. Для установления кадастровой стоимости земельных участков проводится государственная кадастровая оценка земель в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности (Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» от 29 июля 1998 года № 135-ФЗ (далее - Закон об оценке)). В соответствии с положениями статьи 24.12 Закона об оценке «государственная кадастровая оценка проводится по решению исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или в случаях, установленных законодательством субъекта Российской Федерации, - по решению органа местного самоуправления не реже, чем один раз в пять лет с даты, по состоянию на которую была проведена государственная кадастровая оценка (далее - дата проведения последней государственной кадастровой оценки)».

Налоговые ставки в соответствии с положениями статьи 394 Налогового кодекса Российской Федерации «...устанавливаются нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (законами городов федерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга)». Налоговым кодексом определяются только максимальные пороги налоговых ставок. Кроме того, в пункте 2 статьи 394 Налогового кодекса допускается установление дифференцированных налоговых ставок в зависимости от категорий земель и (или) разрешенного использования земельного участка. Таким образом, «представительным органам муниципальных образований» предоставлены достаточно мощные рычаги по регулированию на логовых платежей за пользование земельными участками, а следовательно, и по координации направлений освоения земельных участков, расположенных на территориях муниципальных образований. В соответствии с положениями статьи 24.13 Закона об оценке «государственная кадастровая оценка проводится в отношении объектов недвижимости, учтенных в государственном кадастре недвижимости. Перечень объектов недвижимости для целей проведения государственной кадастровой оценки формируется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, кадастрового учета и ведения государственного кадастра недвижимости (далее - орган кадастрового учета). При формировании такого перечня объектов недвижимости указываются количественные и качественные характеристики объектов недвижимости, необходимые для проведения государственной кадастровой оценки и содержащиеся в государственном кадастре недвижимости, а так же в иных фондах данных, базах данных и документах, имеющихся в распоряжении органа кадастрового учета». Таким образом, государственная кадастровая оценка (далее - ГКО) охватывает не все земельные участки, а лишь те, которые на момент проведения оценочных работ поставлены на государственный кадастровый учет.

Необходимо отметить тот факт, что после принятия федерального стандарта оценки «Определение кадастровой стоимости объектов недвижимости (ФСО № 4)» (утвержден приказом Минэкономразвития России от 22 октября 2010 года № 508) «для незастроенного земельного участка при отсутствии установленного вида разрешенного использования принимается тот вид разрешенного использования, который обеспечивает такому земельному участку максимальную рыночную стоимость с учетом территориального планирования и градостроительного зонирования». Данный факт создает предпосылки для неоднозначного трактования исходных данных при проведении ГКО земельных участков, так как в соответствии с положениями пункта 2 статьи 7 ЗК «любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования». Например, при выделении муниципальным образованием территории под строительство массива малоэтажных индивидуальных домов (зона малоэтажной жилой застройки) одним из видов разрешенного использования зачастую, а точнее говоря - почти всегда, бывает «строительство торговых объектов». Таким образом, возникает ситуация, когда земельные участки, которые предполагается передать под жилищное строительство, будут иметь кадастровую стоимость, соответствующую не их «вероятному» использованию, а их «наиболее эффективному использованию».

Данная проблема теоретически могла бы быть решена в соответствии с пунктом 3 статьи 66 ЗК: «В случаях определения рыночной стоимости земельного участка кадастровая стоимость этого земельного участка устанавливается равной его рыночной стоимости», однако на настоящий момент отсутствует четкий механизм, позволяющий владельцам земельного участка реализовать свое законное право. Принимая во внимание активизацию оценочного сообщества, в том числе и Национального совета по оценочной деятельности, в разработках нормативных документов, регламентирующих ГКО как процедуру определения налоговой базы земельного налога, можно надеяться на благополучное решение существующих на настоящее время в ГКО проблем.

1. Определение четких алгоритмов определения кадастровой стоимости как налоговой базы земельных участков, не поставленных на государственный кадастровый учет на момент проведения последней ГКО, основанных на существующих методах и под ходах, принятых в оценочной практике и позволяющих учесть существенные для целей оценки факторы, характеризующие каждый земельный участок. Это создаст равные условия в отношении налоговой базы для собственников земельных участков, поставленных на государственный учет к моменту проведения ГКО, и тех, чьи земельные участки на государственный кадастровый учет к тому времени поставлены не были.

2. Разработка и реализация алгоритмов определения «вероятного» варианта использования, который, по мнению автора, должен быть рассмотрен при проведении ГКО вместо существующего в настоящее время понятия «наиболее эффективного использования». Это позволит потенциальным собственникам земельных участков избежать чрезмерного завышения налоговой базы на их земельные участки.

3. Определение и введение в действие четкого порядка установления кадастровой стоимости земельного участка по результатам определения его рыночной стоимости. Данный вопрос особенно актуален для владельцев земельных участков, имеющих резкие отличия от окружающих земельных участков по какому-либо ярко выраженному, но сугубо индивидуальному фактору, оказывающему существенное влияние на стоимость такого земельного участка. Его решение позволит исправлять те погрешности определения налоговой базы, которые присущи любому методу массовой оценки, на которых основывается процедура ГКО.