Проблемные моменты геодезического (картографического) обеспечения кадастрового учета недвижимости

В технологической цепочке по подготовке документов, содержащих геодезические сведения об объекте, и приемке этих документов для постановки объектов на учет отсутствует эффективная система контроля точности и достоверности сведений.

Государственный кадастр недвижимости (далее - ГКН) - это систематизированный свод сведений о недвижимом имуществе, о прохождении Государственно границы Российской Федерации, о границах между субъектами Российской Федерации, о границах муниципальных образований и населенных пунктах, о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий. Такое определение дано в статье 1 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ (далее - Закон кадастре).

Частью важнейших сведений, оставляющих этот свод, являются геодезические картографические материалы данные об объекте недвижимости, подлежащем постановке на кадастровый учет. Эти данные представляют собой значения геодезических координат характерных точек, описывающих границы пространственного положения объекта недвижимости, а также картографические материалы, графически отображающие местоположение этого же объекта.

Ни одна информация, содержащаяся в материалах кадастрового учета объекта, не обладает той уникальностью, которой обладают геодезические (картографические) данные об объекте.

Только геодезические (картографические) данные позволяют однозначно установить местоположение объекта, в каком бы месте земной поверхности он ни находился, его конфигурацию, ориентацию и занимаемую им площадь с той степенью точности, с какой эти данные об объекте получены в результате геодезических (картографических) работ. Эти показатели точности регламентируются нормативно-техническими документами по производству таких работ и находятся в пределах нескольких сантиметров.

Только геодезические (картографические) данные об объекте недвижимости позволяют однозначно и точно идентифицировать его с тем объектом, который указан в правоустанавливающих документах.

Только геодезические (картографические) данные могут служить достоверным свидетельством наличия или отсутствия грубых ошибок в установлении границ смежных объектов (участков) недвижимости, поставленных на кадастровый учет, и основанием для исправления таких кадастровых ошибок.

Конечно, такие комплименты будут уместны только в том случае, если геодезические (картографические) сведения об объекте недвижимости достоверны, получены с требуемой для межевания точностью и с использованием установленной для этих целей исходной геодезической и картографической основы.

Казалось бы, действующая нормативная правовая и нормативно-техническая база по регулированию кадастровой деятельности охватывают всю последовательность и технологию ее осуществления, позволяющие обеспечить достоверность и точность всех сведений, подлежащих кадастровому учету, в том числе геодезических и картографических сведений об объекте недвижимости.

Но, как говорится, «гладко было на бумаге, да забыли про овраги».

В статьях 6 и 12 Закона о кадастре задекларированы основополагающие требования к геодезическому и картографическому обеспечению ГКН. В них установлено, что:

• геодезической основой кадастра являются государственная геодезическая сеть и создаваемые в установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти порядке геодезические сети специального назначения (опорные межевые сети - ОМС);


• картографической основой кадастра являются карты, планы, требования к которым определяются органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений;


• геодезические и картографические основы кадастра создаются и обновляются в соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 1995 года № 209-ФЗ «О геодезии и картографии»;


• в ГКН должны вноситься сведения геодезической и картографической основах кадастра, включающие каталоги (списки) координат пунктов опорной межевой сети с указанием системы координат, типы знаков опорных межевых сетей, описание местоположения пунктов опорных межевых сетей (абрисы), дату создания соответствующей картографической основы кадастра, сведения об организации, создавшей соответствующую картографическую основу кадастра, масштаб картографической основы кадастра, систему координат картографической основы кадастра.

При этом надо иметь в виду, что в состав геодезической (картографической) основы ГКН входят:

• материалы и данные геодезических (картографических) работ федерального назначения, результаты которых имеют общегосударственное, межотраслевое значение и обеспечивают ряд важнейших задач государства, в том числе задач по ведению ГКН;


• материалы и данные геодезических (картографических) работ специального (отраслевого) назначения, необходимость проведения которых определяется потребностями субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, отдельных отраслей, граждан и юридических лиц.

Но ни по первой составляющей (материалы и данные федерального назначения), ни, в особенности, по второй (материалы и данные отраслевого назначения) потребности ГКН в должном объеме и с надлежащим качеством не обеспечиваются.

Данная ситуация подтверждается еще и тем, что в реестре недвижимости кадастрового округа записи сведений о геодезической и картографической основах ГКН, установленных пунктом 16 «Порядка ведения государственного кадастра недвижимости», утвержденного приказом Минэкономразвития России от 4 февраля 2010 года № 42, отсутствуют.

Одним из важнейших условий качественного ведения кадастрового учета является обеспечение точности и достоверности геодезических и картографических данных об объекте недвижимости.

Закон о кадастре определяет порядок осуществления кадастровой деятельности, достаточно подробно излагает порядок обращения соответствующего лица в орган кадастрового учета с заявлением о кадастровом учете, порядок представления заявителем документов для осуществления учета, излагает и состав этих документов, порядок принятия решения об осуществлении кадастрового учета или об отказе в осуществлении такого учета.

Очень подробно основные положения данного порядка изложены в приложении к письму ФГУ «Кадастровая палата» по Московской области от 2 сентября 2010 года № 1391. В этом письмеданы рекомендации по организации проверки сведений о земельных участках и содержащих такие сведения документов, представленных для выполнения кадастровых процедур.

Однако ни в Законе о кадастре, ни в указанном выше письме с рекомендациями не излагается с такой же подробностью и последовательностью порядок обеспечения качества и достоверности сведений, подлежащих кадастровому учету. Прежде всего это относится к сведениям, содержащимся в материалах и данных геодезического и картографического обеспечения постановки объекта на кадастровый учет. Вопрос обеспечения качества этих сведений отдан на откуп собственнику этого объекта и одновременно заказчику геодезических (картографических) работ и полностью лежит на совести исполнителя этих работ. Эффективно действующая система контроля качества геодезических (картографических) сведений об объекте недвижимости отсутствует. Полностью отсутствует она на этапе приемки таких сведений при постановке объекта на кадастровый учет.

Собственник объекта недвижимости (земельного участка), выступая заказчиком геодезических работ по межеванию этого участка, получает от исполнителя обусловленные договором подряда необходимые документы, в том числе межевой план, содержащий, пожалуй, самые важные сведения для правообладателя, - значения геодезических координат точек поворота границы своего участка, и затем передает их в установленном порядке в орган кадастрового учета для постановки на учет. Но именно эти сведения органом кадастрового учета принимаются формально и только по признаку наличия наименований этих материалов согласно установленному перечню. В то же время признаки, в определенной мере подтверждающие качество представляемых геодезических (картографических) сведений об объекте кадастрового учета, при приеме документов не проверяются и не контролируются. К таким признакам можно отнести наличие:

• выписки значений координат исходных геодезических пунктов с указанием системы координат, на базе которых были выполнены все геодезические вычисления по данному объекту;


• полномочий у организации на выдачу значений координат исходных геодезических пунктов;


• подлинной подписи уполномоченного должностного лица в выписке значений координат исходных геодезических пунктов и подлинного оттиска печати, удостоверяющего эту подпись;


• записей, указывающих на систему координат, в которой подготовлены геодезические координаты и картографические материалы для их постановки на кадастровый учет;


• правильно оформленных полевых материалов с результатами геодезических измерений.

Во многих случаях приведенные в них сведения отсутствуют.

А ведь при скромном усердии в проведении перечисленных проверок во многом были бы предопределены достоверность и качество геодезических (картографических) сведений, подлежащих кадастровому учету, что, в свою очередь, позволило бы значительно сократить число «недоброкачественных» объектов недвижимости, стоящих на кадастровом учете в режиме отложенного контроля и устранения кадастровых ошибок.

Но, как говорится, «поезд уже ушел»! Орган кадастрового учета принял документы и по ним поставил объект недвижимости на кадастровый учет, юридически закрепив все параметры этого объекта: конфигурацию объекта, его площадь, местоположение в виде значений координат. После внесения значений координат в ГКН изменить их можно будет, как правило, только по решению суда. Ответчиком в судебных разбирательствах, возбужденных по причинам неточности, недостоверности этих значений, их несоответствия значениям, принятым для смежных участков, в обязательном порядке будет орган кадастрового учета и очень часто без участия исполнителя геодезических работ по межеванию, так как по прошествии лет его может уже и не быть. Возникает вопрос - почему в этом разбирательстве ключевой фигурой должен быть орган кадастрового учета, который не занимается контролем не только точности и соответствия значений координат точек границам рассматриваемого участка, но и контролем достоверности исходных геодезических данных (основы), используемых для вычислений этих координат. Предполагается, что ответственность за качество геодезических данных, представляемых для постановки объекта на учет, отвечает заказчик, который, как правило, не имеет ни сил, ни средств, ни знаний для оценки качества получаемых им от исполнителя геодезических и картографических данных. И только когда заказчик уже по своей инициативе «доберется» (и доберется ли?) до исполнителя работ, последний, может быть, и будет привлечен к ответу за брак в своей работе. Не накладно ли это не только для заинтересованных лиц, но и в целом для государства? Может быть, затраченные на всевозможные разбирательства, экспертизы и судебные тяжбы время и деньги (а время, как известно, тоже деньги) целесообразнее было бы направить на введение соответствующей системы контроля (хотя бы входного) указанных данных, которая существует в ответственных производственных учреждениях и предприятиях?

Существующую схему организации приемки, прежде всего геодезических (картографических) материалов и данных об объекте недвижимости, подлежащем постановке на кадастровый учет, можно было бы условно сравнить со сборочным цехом (скажем, автомобильного завода), принимающим бракованные комплектующие детали в упаковках. При приемке внимательно контролируется только правильность оформления целлофановой упаковки. Качество содержимого в этих упаковках никого не интересует как в процессе приемки, так и в ходе сборки изделия (автомобиля). Собрали по такой схеме автомобиль - и не важно, поедет он или нет! Но за стоянку машины владельцу уже надо платить! А как же брак? Брак будет устраняться потом, когда он обязательно обнаружится при попытке куда-то поехать! Найдется тот бракодел или нет, не столь важно, но основными участниками разбирательства будут сборочный цех и заинтересованная сторона - владелец! Но все это будет «потом»!

Все отложенное «на потом» для органа кадастрового учета сейчас как раз и настает!

При существующей схеме приемки документов и постановки объекта на кадастровый учет велика вероятность «пропустить» объекты с недостоверными и грубыми значениями геодезических координат, характеризующих местоположение объекта недвижимости, о чем свидетельствует практика.

Даже введение института кадастровых инженеров (а это очень существенный шаг в направлении повышения качества) не решит проблему без принятия дополнительных мер нормативно-технического и правового регулирования. Введение института межевых инженеров в значительной мере совершенствует организацию и осуществление кадастровой деятельности, но не освобождает от недостатков, которые допускались до этого в части геодезического и картографического обеспечения кадастра. Порядок и требования к выполнению геодезических и картографических работ для межевания и постановки объектов на кадастровый учет не изменились. Не изменился и порядок представления и приемки геодезических и картографических данных об объекте для постановки его на кадастровый учет. Из этого следует, что для межевых инженеров остаются те же условия и вероятность внесения в ГКН недостоверных, ошибочных и неточных геодезических и картографических данных об объекте, что были раньше для юридического лица или индивидуального предпринимателя, осуществлявших геодезические и картографические работы для межевания. В такой же степени сохраняется и мера ответственности и наказания: лишение лицензии на осуществление геодезической (картографической) деятельности, осуществляемой для межевания земель и ведения кадастра. Деятельность кадастрового инженера четко регламентирована нормами Закона о кадастре, что в значительной степени улучшает организацию кадастровых работ на местах. Но в отличие от других субъектов геодезической и картографической деятельности, осуществляющих ее в интересах ведения государственного кадастра недвижимости, на кадастрового инженера накладывается дополнительная ответственность и дополнительная мера административного воздействия вплоть до аннулирования квалификационного аттестата.

Необходимо заметить, что до тех пор, пока не будут внесены соответствующие изменения в Федеральный закон от 8 августа 2001 года № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (с изменениями), кадастровые инженеры при выборе формы организации своей кадастровой деятельности в качестве индивидуального предпринимателя обязаны будут получать лицензию на осуществление геодезической (картографической) деятельности. Если кадастровый инженер осуществляет свою деятельность в качестве работника юридического лица на основании трудового договора с таким лицом, то такую лицензию обязано иметь само юридическое лицо.

С введением централизованного кадастрового учета объектов недвижимости на базе АИС ГКН исключается значительная доля недостатков, имевшихся ранее. Объясняется это тем, что установлено обязательное требование о представлении геодезических (картографических) сведений об объекте учета, а также требование об обязательном контроле совмещения (отсутствия пересечения) границ с границами смежных объектов.

Из всего сказанного следует, что во всей технологической цепочке по подготовке документов, содержащих геодезические сведения об объекте, и приемке этих документов для постановки объекта на учет отсутствует эффективная система контроля точности и достоверности этих сведений.

Именно по этой причине у собственников возникает большое количество спорных вопросов, связанных с наложением границ смежных земельных участков. При этом мы исключаем случаи постановки земельных участков на учет, произведенной ранее в отсутствие значений координат граничных точек этих участков. Здесь вполне очевидны возможные наложения.

Учитывая последствия, связанные с постановкой на кадастровый учет некачественных геодезических (картографических) сведений об объекте недвижимости, необходимо на этапе их приемки на учет ввести контроль если не самих значений координат, то хотя бы проверку наличия ключевых признаков, изложенных выше, которые в определенной мере подтверждают доброкачественность принимаемых на учет сведений.

Необходимо подчеркнуть, что мелочей в организации и осуществлении государственного кадастрового учета объектов недвижимости не должно быть. В этой связи обращает на себя внимание тот факт, что не все специалисты в области геодезии, картографии, землеустройства и кадастра действуют по единым правилам, установленным официальными нормативными правовыми актами и нормативно-техническими документами в этих областях (условно говоря, диалог ведут не на одном языке).

В геодезии принята плоская система координат Гаусса с ориентировкой оси абсцисс Х с юга на север, а оси ординат Y - с запада на восток. Такое правило установлено и закреплено всеми нормативно-техническими документами по геодезии (картографии), землеустройству и кадастру.

Вместе с тем некоторые программные средства, применяемые в АИС ГКН и в ЕГРЗ для вычисления координат, используют измененные обозначения осей координат. Выбор направления на плоскости одноименных осей координат принципиального значения в математике не имеет при условии неизменности положения этих осей для всех вычислений, результаты которых подлежат сравнению между собой. Но в условиях, когда в базе кадастровых данных в открытом доступе фигурируют геодезические данные об объекте с одними обозначениями осей координат, а представленные для учета эти же данные указаны под другим обозначением осей, да еще с сопроводительным пояснением того, что в обоих случаях сведения представлены в одной местной системе координат (МСК-50), все это ведет к неразберихе, путанице и дополнительным ошибкам. Дело дошло до того, что некоторые должностные лица территориальных отделов органа кадастрового учета отказываются принимать от заявителя документы для постановки объекта на кадастровый учет, ссылаясь на то, что содержащиеся в них значения геодезических координат представляются с обозначениями осей координат, которые не совпадают с обозначениями, принятыми в программах АИС ГКН.

Чтобы исключить дополнительный источник ошибок, необходимо программным путем исключить возможность выдачи для пользователя на экран и на печать значений геодезических координат с обозначениями осей координат, не соответствующими требованиям нормативных правовых актов в области геодезии, картографии, землеустройства и кадастра.

С отсутствием высокоточной крупномасштабной картографической основы кадастра связаны «непостоянство и изменчивость» границ кадастровых кварталов, так как эти границы устанавливались (устанавливаются) по картографическим материалам низкой точности или вообще в их отсутствие, схематически. При такой методике установки границ кадастровых кварталов возникает большое количество случаев выхода границ земельных участков (при постановке их на учет) за пределы границ кадастровых кварталов в размерах, значительно превышающих требуемую точность нанесения границ кадастровых кварталов. Как быть в таких ситуациях? Конечно же, при корректировке границ кадастровых кварталов приоритет должен принадлежать границам земельных участков, установленным по высокоточным геодезическим определениям. Остается существенно изменить действующие (но устаревшие) нормативные правовые акты по корректировке границ кадастровых кварталов, приведя их к новым организационным условиям.

Есть и другие вопросы, касающиеся порядка реализации положений Закона о кадастре, относящихся к геодезическому и картографическому обеспечению ГКН.

Законом о кадастре кадастровый учет и ведение кадастра возлагается на органы кадастрового учета, коим в соответствии с приказом Росреестра от 11 марта 2010 года № П / 93 является и ФГУ «Кадастровая палата» по Московской области.

В части 3 статьи 6 этого закона говорится о том, что «геодезическая и картографическая основы кадастра создаются и обновляются в соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 1995 года № 209-Ф «О геодезии и картографии». «При этом соответствующие сведения о геодезической и картографической основах кадастра, полученные в результате выполнения работ по созданию новых или по обновлению существующих геодезической и картографической основ кадастра, в том числе по созданию новых или по восстановлению утраченных пунктов опорных межевых сетей, вносятся в государственный кадастр недвижимости на основании подготовленных в результате выполнения указанных работ документов».

При реализации данного положения возникают вопросы о том:

• кто и каким образом должен осуществлять мониторинг указанных работ по созданию и обновлению геодезической (картографической) основы кадастра и должна ли осуществлять такой мониторинг ФГУ «Кадастровая палата» по Московской области как орган кадастрового учета, с тем чтобы соответствующие сведения вовремя были внесены в ГКН;


• каков порядок получения сведений о материалах и данных геодезической (картографической) основы ГКН, в том числе каталогов координат о пунктах опорных межевых сетей для их последующего внесения в ГКН.

Есть еще одна проблема в осуществлении кадастрового учета, острота проявления которой возникнет в самое ближайшее время. Она связана с государственной системой координат.

В России до 2009 года действовала единая государственная система координат 1942 года (СК-42), введенная постановлением Совета Министров СССР от 7 апреля 1946 года № 760, которая прослужила около 50 лет. Однако в настоящее время она во многом уже не отвечает современным требованиям науки и практики. Новая единая государственная система геодезических координат 1995 года (СК-95) была введена постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2000 года № 586 для использования при осуществлении геодезических и картографических работ, в том числе для целей межевания и кадастра, начиная с 1 июля 2002 года. Расхождения значений геодезических координат одних и тех же пунктов в системе СК-42 и в системе СК-95 могут достигать нескольких метров. Надо отметить, что эти изменения носят нелинейный характер, что несколько осложняет методику пересчета координат из СК-42 в СК-95.

Суть (существо) вопроса заключается в том, что изданные каталоги координат пунктов государственной геодезической сети в действующей на территории Московской области местной системе координат (МСК-50), служащие геодезической основой ведения ГКН, базируются на старой, отмененной государственной СК-42. И если проблема перехода на использование МСК-50 на базе СК-95 в Московской области пока еще не стоит так остро, то она начнет проявляться при согласовании границ объектов недвижимости, расположенных на стыке границ смежных с Московской областью субъектов Российской Федерации. Очевидные расхождения будут проявляться в тех случаях, когда смежные субъекты будут использовать геодезические данные хотя и в своих МСК, но полученные от разных государственных систем координат (СК-42 и СК-95). Пределы этих расхождений могут достигать тех же единиц метров. К примеру, есть сведения, что Владимирская область разработала свою МСК, а для создания каталогов геодезических пунктов в своей МСК она использовала значения геодезических координат пунктов государственной геодезической сети уже в новой государственной системе СК-95. Вот здесь-то и будут возникать проблемы, если заблаговременно их не учесть.

Ответы на эти и ряд других вопросов потребуют принятия дополнительных нормативных правовых решений.

Конечно, проблем и вопросов, связанных с реализацией требований Закона о кадастре в части геодезического и картографического обеспечения ГКН, немало. Объясняется это и тем, что Закон еще молод, многие его положения проходят практическую проверку, отработку и, в последующем, корректировку. К числу положений, требующих уточнения, относятся и вопросы из области геодезического и картографического обеспечения ГКН. Такая необходимость и возможность связана еще и с тем, что вопросы государственного кадастра и его геодезического и картографического обеспечения теперь находятся в ведении одного федерального органа исполнительной власти, что должно, как мы надеемся, упростить и ускорить процесс совершенствования организации и ведения ГКН, повысить качество кадастрового учета.

ФГУ «Кадастровая палата» по Московской области как орган кадастрового учета, накапливая опыт работы в новых организационных условиях, будет активно участвовать в выработке предложений по совершенствованию геодезического и картографического обеспечения государственного кадастра недвижимости.