Централизованный кадастровый учет недвижимости в Московской области

«Практическое значение централизованного кадастрового учета недвижимости для участников земельных отношений в конечном итоге является важнейшим индикатором эффективности реализации программы», - считает Татьяна Турчанова заместитель директора ФГУ «Кадастровая палат» по Московской области.

Основные организационно-технические мероприятия по переходу в Московском областном кадастровом округе на технологию централизованного государственного кадастрового учета недвижимости [1] были проведены в 2009-2010 годах. Эти мероприятия осуществлялись на основе концептуальных подходов к процессу централизованного ведения государственного кадастра недвижимости [2], определенных подпрограммой «Создание системы кадастра недвижимости (2006-2011 годы)» Федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002-2008 годы)» [3].

Напомним, ФЦП в рамках повышения доступности и качества кадастровых услуг предусматривает централизованное (по общим правилам) ведение кадастра на уровне органов кадастрового учета субъектов Российской Федерации, объединение данных обо всех объектах недвижимости в одном информационном ресурсе, обеспечение непротиворечивости кадастровых сведений, построение продуктивной системы контроля за деятельностью органов кадастрового учета и разделение технологических функций, связанных с кадастровым учетом.

На базе данных положений и исходя из мероприятий по внедрению на региональном уровне технологии централизованного учета, запланированных приказом Роснедвижимости от 23 декабря 2008 года № П/0558 [4], ФГУ «Кадастровая палата» по Московской области [5] была утверждена организационно-распорядительная схема реализации технологии централизованного учета, в основу которой положены следующие принципы:

1) общие начала деятельности по ведению кадастра и кадастровому учету, установленные Федеральным законом от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» [6]:

• принцип технологической унификации деятельности по ведению кадастра, согласно которому кадастровый учет осуществляется по единой общеобязательной технологии независимо от места нахождения объекта кадастрового учета (часть 1 статья 4 Закона № 221-ФЗ);


• принцип публичности и достоверности кадастровых сведений, согласно которому кадастровые сведения, по общему правилу, носят общедоступный характер и подлежат постоянной актуализации (части 1, 8 статьи 4, часть 1 статьи 14 Закона № 221-ФЗ);


• принцип сопоставимости кадастровых сведений со сведениями, содержащимися в других государственных информационных ресурсах, и аутентичности кадастровых сведений с документами-источниками кадастровой информации (часть 1 статьи 4 Закона № 221-ФЗ);


• принцип преемственности кадастровых сведений, согласно которому ранее проводившийся кадастровый учет - до начала реализации технологии централизованного учета - признается юридически действительным, а сведения о ранее учтенных объектах подлежат внесению в автоматизированную информационную систему, предназначенную для ведения кадастра [7], независимо от истечения определенного периода со дня завершения кадастрового учета, изменения требований к точности или способам определения подлежащих внесению в кадастр сведений, изменения геодезической или картографической основы кадастра, включая систему координат, используемую для его ведения (часть 6 статьи 4, части 1 и 3 статьи 45 Закона № 221-ФЗ);


• заявительный принцип кадастрового учета, согласно которому кадастровый учет проводится на основании обращения об этом и представленных в орган кадастрового учета необходимых документов; при этом никто не вправе требовать, иначе как на основании решения суда, от собственника поставленного на учет объекта недвижимости или от иного лица осуществления кадастрового учета изменений объекта недвижимости (части 2, 4 статьи 16 Закона № 221-ФЗ).

2) специальные положения, направленные на обеспечение действия механизма централизованного учета, вытекающие из ФЦП:

• принцип организационно-технологического разделения полномочий органа кадастрового учета, согласно которому места непосредственной работы с лицами, обращающимися за выполнением кадастровых процедур и (или) предоставлением кадастровых сведений (места приема и выдачи документов), отделены от мест принятия решений об осуществлении кадастрового учета;


• принцип создания и единого администрирования базы данных АИС ГКН на уровне кадастрового округа, исключающий доступ к указанной базе данных на уровне кадастрового района;


• принцип централизованного хранения кадастровых дел, согласно которому постоянное хранение документов - оснований внесения сведений в кадастр осуществляется на уровне кадастрового округа [8].

На основе принципов централизованного учета предстояло эффективно модернизировать структуру Кадастровой палаты, учитывая рекомендации, содержащиеся в письме Роснедвижимости от 12 июля 2006 года № ВК / 1039 «О порядке реформирования структуры ФГУ «КП» по субъектам Российской Федерации» [9]. Принимая во внимание интенсивность оборота недвижимости в Московской области и сопутствующих такому обороту обращений за оказанием государственных услуг в сфере ведения кадастра и предоставления его сведений (порядка 4 тысяч в день), а также количество земельных участков, в отношении которых проводится администрирование кадастровых сведений (около 3,3 миллиона единиц), было принято решение о сохранении офисов приема и выдачи документов на базе ранее созданной филиальной сети Кадастровой палатой - всего 68 мест приема и выдачи документов. При этом выполнение кадастровых процедур и ведение базы данных кадастровых сведений осуществляется в аппарате управления Кадастровой палаты.

Действующая схема функциональных связей при реализации Кадастровой палатой технологии централизованного учета выглядит следующим образом (см. таблицу):


Проанализировав «архитектуру» централизованного учета, ответим на вопрос о его практическом значении для участников земельных отношений, что в конечном итоге также является важнейшим индикатором эффективности реализации ФЦП.

Во-первых, унифицированные подходы к технологии ведения кадастра (на уровне кадастрового округа) позволяют обеспечить правильное и единообразное применение положений законодательства, касающихся формирования и определения характеристик земельных участков в качестве объектов недвижимого имущества и земельных отношений.

Отметим, действовавшая до внедрения технологии централизованного учета практика принятия сотрудниками 59 территориальных подразделений Управления Роснедвижимости по Московской области [10] решений о выполнении кадастровых процедур, совмещавших прием документов для кадастрового учета, участие в деятельности местных администраций по выбору земельных участков [11] и одновременно взаимодействующих с кадастровыми инженерами, работающими на территории определенного муниципального образования, во многом носила субъективный характер, требуя постоянного административного контроля и оперативной коррекции на региональном уровне.

В итоге наличие факторов «локализации» всех полномочий органа кадастрового учета по месту приема и выдачи документов в известной степени приводило к проявлению коррупциогенных факторов, неправильному применению правовых норм и отсутствию единообразия при принятии решений по одним и тем же основаниям. Например, при наличии пробела в федеральном законодательстве по вопросу о правилах присвоения адресов земельным участкам в качестве основания для изменения кадастровых сведений органом кадастрового учета рассматривалась справка администрации поселения об адресе домовладения, расположенного на земельном участке; при этом в других случаях такой документ не принимался, а по мнению того же органа адрес считался официально присвоенным после издания муниципального правового акта в форме постановления или распоряжения [12].

В этом аспекте заслуживают внимания унифицированные подходы к применению земельного законодательства (учитывающие обобщенную судебную практику, акты прокурорского надзора и официальную позицию Минэкономразвития России и Росреестра), которые удалось реализовать Кадастровой палате при внедрении технологии централизованного учета: за счет передачи полномочий по принятию решений о выполнении кадастровых процедур с уровня кадастровых районов (57 территориальных отделов, 64 кадастровых района) на уровень кадастрового округа - 4 отдела кадастрового учета центрального аппарата.

Характерным примером является методологическая позиция Кадастровой палаты [13] по вопросу о предмете проверки документов, предназначенных для выполнения кадастровых процедур, выработанная исходя из рекомендаций Минэкономразвития России и Росреестра и реализуемая в условиях централизованного учета. Речь идет о требованиях, не допускающих отказ в кадастровом учете по формальным основаниям, не влияющим на достоверность и обоснованность кадастровых сведений.

Так, в письмах Минэкономразвития России от 27 июля 2010 года № 13293-ИМ / Д23 и Росреестра от 2 октября 2009 года № 14-7828-ВК [14] рекомендовалось не рассматривать в качестве причины отказа в осуществлении кадастрового учета ошибки, допускаемые при оформлении таких элементов межевого плана, как поля, шрифты, тип и толщина линий, размеры ячеек таблиц, размеры специальных условных знаков, нумерация столбцов или строк, иные формальные недостатки, допущенные при подготовке межевого плана, которые не влияют на достоверность и обоснованность содержащихся в нем сведений об объекте кадастровых работ, а также на возможность внесения указанных сведений в кадастр.

В то же время количество обжалуемых решений об отказе в кадастровом учете, принятых по сугубо формальным основаниям, оставалось существенным, что отмечалось в письмах Росреестра от 2 октября 2009 года № 14-7828-ВК, от 29 января 2010 года № 14-601-ВК, касающихся практики принятия таких решений на уровне кадастровых районов Московской области [15].

С момента концентрации полномочий по принятию решений о выполнении кадастровых процедур на уровне кадастрового округа (в рамках внедрения технологии централизованного учета, способствующей минимизации негативных факторов отсутствия организационно-технологического разделения полномочий органа кадастрового учета) в деятельности Кадастровой палаты устойчиво проявляется практика, направленная на исключение отказов в кадастровом учете по формальным основаниям. Так, начиная с 15 сентября 2010 года Кадастровой палатой принято 8400 решений об отказе в осуществлении кадастрового учета по причине ошибок в оформлении межевого плана, что более чем на 15 % меньше аналогичного периода прошлого года до внедрения технологии централизованного учета. В качестве примера прикладного значения централизованного учета для реализации единых подходов к проблемным вопросам применения земельного законодательства также можно отметить вопрос об основаниях определения и внесения в АИС ГКН сведений о разрешенном использовании земельных участков, по которому Кадастровой палатой была выработана следующая методологическая позиция (применяющаяся независимо от места нахождения земельного участка в границах того или иного муниципального образования).

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» [16] до принятия правил землепользования и застройки, но не позднее, чем до 1 января 2012 года, решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид такого использования принимается главой местной администрации, за исключением случаев, предусмотренных в статьях 4 и 4.1 Закона № 191-ФЗ.

Однако в указанной норме не определено, какой именно уровень органов местного самоуправления следует понимать в словосочетании «местная администрация». С учетом того, что разработка и утверждение правил землепользования и застройки, определяющих в общем порядке разрешенное использование земельного участка, осуществляются администрацией поселения (городского округа) [17], по мнению Кадастровой палаты данные полномочия могут осуществляться органами местного самоуправления поселения (городского округа), в границах которого расположен земельный участок [18]. С учетом этого в качестве оснований для изменения сведений кадастра о разрешенном использовании земельных участков могут рассматриваться копии актов тех муниципальных органов, которые уполномочены принимать решения об утверждении правил землепользования и застройки.

Подчеркнем: на наш взгляд, до установления законодательством порядка изменения разрешенного использования земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, изменение разрешенного использования таких участков (за исключением особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий), может осуществляться решением главы местной администрации с учетом публичных слушаний в соответствии с пунктом 3 статьи 4 Закона № 191-ФЗ, поскольку иное не предусмотрено законодательством [19]. При этом результаты публичных слушаний не могут рассматриваться и оцениваться органом кадастрового учета на предмет соответствия законодательству, поскольку документы об их проведении не представляются для осуществления кадастрового учета (части 2, 3 статьи 16 Закона № 221-ФЗ) [20].

Перечисленные и другие унифицированные алгоритмы решения проблемных вопросов применения земельного законодательства апробированы Кадастровой палатой в рамках деятельности по централизованному учету.

Кроме того, введение технологии централизованного учета способствовало созданию эффективных условий для реализации на региональном уровне мероприятий Концепции формирования единой федеральной системы в сфере государственной регистрации прав на недвижимость и государственного кадастрового учета недвижимости. Важнейшими элементами Концепции, принципы которой получили развитие в нормах Федерального закона от 21 декабря 2009 года № 334-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», является обеспечение оперативного (без дополнительной административной нагрузки на правообладателей недвижимости) отражения в кадастре сведений о зарегистрированных правах на земельные участки, являющиеся объектами кадастрового учета, синхронного внесения изменений в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП) в связи с изменением (уточнением) кадастровых сведений об объектах недвижимости, а также исключение обязанности правообладателей представлять для государственной регистрации прав кадастровые паспорта земельных участков.

В целях исполнения данных положений наиболее эффективным представляется именно централизованное ведение и администрирование базы данных кадастровых сведений с реализацией функции «загрузки» изменений из ЕГРП в период не реже 1 раза в 3 дня. Указанное было закреплено в соглашении об информационном обмене между Кадастровой палатой и Управлением Росреестра по Московской области от 22 декабря 2010 года.

Безусловно, своевременная актуализация кадастровых сведений о принадлежности земельных участков, достигаемая в том числе за счет перехода на технологию централизованного учета, направлена на обеспечение достоверности информации об объектах налогообложения земельным налогом, а также позволяет правообладателям совершать распорядительные действия, включая преобразование, в отношении земельных участков с последующим их кадастровым учетом.

Нельзя не отметить значение централизованного учета для информационного обеспечения деятельности по управлению земельными ресурсами на уровне муниципальных образований. В соответствии с частью 2 статьи 15 Закона № 221-ФЗ орган кадастрового учета ежеквартально предоставляет на безвозмездной основе органам местного самоуправления кадастровые карты территорий муниципальных образований в порядке, определенном соглашениями об информационном взаимодействии, которые заключены между органом кадастрового учета и указанными органами. Состав сведений, содержащихся в указанных кадастровых картах, определен приказом Минэкономразвития России от 19 октября 2009 года № 416 «Об установлении перечня видов и состава сведений кадастровых карт».

В связи с изложенным на основе централизованного использования базы данных кадастровых сведений Кадастровой палатой разработано типовое соглашение об информационном взаимодействии с муниципальными органами, которое в ближайшее время планируется апробировать в большинстве муниципальных районов и городских округов Московской области.

1. Далее - кадастровый учет, централизованный учет.
2. Далее - кадастр.
3. Далее - ФЦП. Утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 2005 года № 560 (в редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2008 года № 1105). «Собрание законодательства Российской Федерации», 16 февраля 2009 года, № 7, ст. 834.
4. Размещен в электронной информационно-справочной системе «КонсультантПлюс».
5. Далее - Кадастровая палата.
6. Далее - Закон № 221-ФЗ («Собрание законодательства Российской Федерации», 30 июля 2007 года, № 31, ст. 4017).
7. Далее - АИС ГКН.
8. По мере создания для этого необходимых материально-технических условий.
9. Размещено в электронной информационно-справочной системе «КонсультантПлюс».
10. В дальнейшем в соответствии с приказом Росреестра от 8 февраля 2010 года № П / 41 такие функции выполняли территориальные отделы Управления Росреестра по Московской области (до передачи полномочий органа кадастрового учета Кадастровой палате в соответствии с приказом Росреестра от 11 марта 2010 года № П / 93).
11. В большинстве случаев такое участие ограничивалось совещательным форматом.
12. По данному вопросу см. также письмо Минэкономразвития России от 14 сентября 2009 года № Д23-2986. Размещено в электронной информационно-справочной системе «КонсультантПлюс».
13. Письмо Кадастровой палаты от 2 сентября 2010 года № 1391 «О проверке сведений о земельных участках и содержащих такие сведения документов, предназначенных для выполнения кадастровых процедур».
14. Размещены в электронной информационно-справочной системе «КонсультантПлюс».
15. Размещены в электронной информационно-справочной системе «КонсультантПлюс».
16. Далее - Закон № 191-ФЗ («Собрание законодательства Российской Федерации», 3 января 200 года, № 1 (часть 1), ст. 17).
17. Часть 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» («Собрание законодательства Российской Федерации», 6 октября 2003 года, № 40, ст. 3822).
18. Такая позиция изложена в письмах Комитета Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по вопросам местного самоуправления (от 13 августа 2009 года № 3.4-32 / 581), Прокуратуры Московской области (от 28 августа 2009 года № 7 / 3-877-2009), Минэкономразвития России (от 27 сентября 2010 года № Д23-3850).
19. По данному вопросу см. также письмо Минэкономразвития России от 14 сентября 2009 года № Д23-2986. Размещено в электронной информационно-справочной системе «КонсультантПлюс».
20. Подробно см. письмо Кадастровой палаты от 17 декабря 2010 года № 2269 «О разъяснениях по вопросам внесения в государственный кадастр недвижимости сведений о разрешенном использовании земельного участка».