Актуальные вопросы выполнения кадастровых работ в отношении земельных участков

Экспертную оценку нормативно-правового регулирования деятельности по выполнению кадастровых работ дает начальник управления организации и правового обеспечения кадастровой деятельности и землеустройства ГУП МО «МОБТИ» Алексей Васильевич Лащёнов

За последние два года произошли существенные изменения в нормативно-правовом регулировании деятельности по выполнению кадастровых работ в отношении земельных участков. Вектор указанных изменений определен Федеральным законом от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» [1], который впервые в отечественном законодательстве ввел понятие «кадастровая деятельность» и установил правила ее осуществления. Законом определено, что кадастровой деятельностью является выполнение уполномоченным лицом (кадастровым инженером) кадастровых работ в отношении недвижимого имущества, в результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих сведения о таком имуществе, необходимых для осуществления кадастрового учета.

Не касаясь норм Закона о правовом статусе кадастровых инженеров, сосредоточим внимание на проблемных вопросах, связанных с подготовкой межевых планов в процессе выполнения кадастровых работ.

Межевой план представляет собой документ, составленный на основе кадастрового плана соответствующей территории или кадастровой выписки о соответствующем земельном участке. В межевом плане воспроизведены определенные внесенные в государственный кадастр недвижимости [2] сведения и указаны сведения об образуемых земельном участке или земельных участках, либо о части или частях земельного участка, либо новые необходимые для внесения в кадастр сведения о земельном участке или земельных участках.

Подготовка межевого плана осуществляется при выполнении кадастровых работ, в результате которых в орган кадастрового учета представляется заявление о постановке на кадастровый учет земельного участка или земельных участков либо заявление о кадастровом учете изменений в связи с уточнением местоположения границы и (или) площади земельного участка или образованием (изменением границ) части земельного участка.

Форма межевого плана и требования к его подготовке, в том числе особенности подготовки межевого плана в отношении земельных участков, занятых различными типами сооружений, устанавливаются органом нормативно-правового регулирования в сфере ведения кадастра, осуществления кадастрового учета и кадастровой деятельности [3]. В настоящее время действует утвержденная Минэкономразвития России форма межевого плана и требования к его под готовке [4].

Наряду с отсылочной нормой об определении правил оформления межевого плана ведомственным нормативным актом, Законом непосредственно устанавливаются концептуальные положения, касающиеся подготовки межевых планов при уточнении границ и образовании новых земельных участков.

В соответствии с Законом при уточнении границ земельного участка их местоположение должно определяться исходя из сведений, содержащихся в документе, подтверждающем право на земельный участок, или при отсутствии такого документа из сведений, содержащихся в документах, определявших местоположение границ земельного участка при его образовании. В случае если указанные документы отсутствуют, границами земельного участка являются границы, существующие на местности пятнадцать и более лет и закрепленные с использованием природных объектов или объектов искусственного происхождения, позволяющих определить местоположение границ земельного участка. Кроме того, выполнение кадастровых работ по уточнению местоположения границ земельного участка является основанием для проведения предусмотренной Законом процедуры согласования местоположения таких границ и включения в состав межевого плана сведений о проведении этого согласования.

Таким образом, до начала кадастровых работ кадастровому инженеру необходимо понимать, будут ли в процессе их выполнения уточняться границы земельных участков и какие установленные Законом условия уточнения границ необходимо применять.

При определении понятия «уточнение границ земельного участка» в Законе снова использована отсылочная норма. Так, исходя из части 3 статьи 25 Закона, уточнение описания местоположения границ может осуществляться в отношении земельного участка, кадастровые сведения о котором не соответствуют установленным на основании Закона требованиям к описанию местоположения границ земельных участков. Однако в Законе нет указания о том, каким органом власти устанавливаются требования к описанию местоположения границ земельных участков, при том, что в соответствии с Законом к полномочиям органа нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений относится установление требований к точности, методам определения координат характерных точек границ земельного участка (часть 7 статьи 38 Закона) и требований к подготовке межевого плана (часть 12 статьи 38 Закона).

Комментируя нормы Закона, Минэкономразвития России разъяснило [5], что уточнение местоположения границ земельного участка допускается в следующих случаях:

• при отсутствии в кадастре сведений о координатах характерных точек границы земельного участка;
• в случае если содержащиеся в кадастре сведения о характерных точках границы земельного участка определены с точностью ниже нормативной точности определения координат для земель определенного целевого назначения;
• в случае если содержащиеся в кадастре сведения о координатах какой-либо характерной точки границы земельного участка не позволяют однозначно определить ее положение на местности (в кадастр внесено несколько значений координат указанной характерной точки).

Обратимся к условиям уточнения местоположения границ земельных участков.

В первую очередь, Закон ориентирует на сведения о границах земельного участка, содержащиеся в правоустанавливающих документах либо в документах, определяющих местоположение границ земельного участка при его образовании. Однако, как правило, именно в силу отсутствия в таких документах исчерпывающего описания местоположения (координат) границ земельного участка его правообладатель инициирует выполнение кадастровых работ.

Закон предусматривает, что в случае, если указанные документы отсутствуют (вероятно, также имеется ввиду и ситуация, когда документы о праве на земельный участок существуют, но в них не имеется исчерпывающих сведений о границах земельного участка), границами земельного участка являются границы, существующие на местности пятнадцать и более лет и закрепленные с использованием природных объектов или объектов искусственного происхождения, позволяющих определить местоположение границ земельного участка. Иными словами, при таких обстоятельствах местоположение границ земельного участка может определяться исходя из фактически (не менее пятнадцати лет) сложившегося землепользования, закрепленного на местности объектами искусственного происхождения, например, долговременным ограждением.

Но и при данном законодательном решении неизбежны вопросы о том, каким образом кадастровому инженеру убедиться в столь длительном существовании на местности объектов искусственного происхождения, закрепляющих границы земельного участка. Ситуация может осложняться тем, что правообладатели смежных земельных участков, участвующие в процедуре согласования границ, могут использовать свои земельные участки менее 15 лет и не обладать достоверной информацией о смежной границе участка за более длительный период времени.

Как представляется, в таком случае кадастровому инженеру целесообразно в совокупности оценивать фактические данные, подтверждающие соблюдение перечисленных в Законе условий уточнения границ земельного участка, принимая во внимание информацию о сложившемся землепользовании, полученную от заказчика кадастровых работ и лиц, участвующих в процедуре согласования местоположения границ земельного участка.

По-прежнему, не до конца решенными остаются вопросы о применении предельных минимальных размеров земельных участков для выполнения кадастровых работ и внесения в кадастр уточненных сведений о местоположении границ и площади земельного участка.

Законом предусмотрено, что при кадастровом учете в связи с уточнением границ земельного участка орган кадастрового учета принимает решение об отказе в осуществлении учета, если в результате кадастрового учета площадь земельного участка, определенная с учетом установленных в соответствии с Законом требований, будет больше площади, сведения о которой относительно этого участка содержатся в кадастре, на величину более чем предельный минимальный размер земельного участка, установленный в соответствии с земельным законодательством для земель определенного целевого назначения и разрешенного использования, или, если такой размер не установлен, на величину более чем десять процентов площади, сведения о которой относительно этого земельного участка содержатся в кадастре.

Земельным законодательством предусмотрены предельные минимальные размеры земельных участков, которые устанавливаются в качестве:

• норм предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность гражданам [6];
• предельных размеров земельных участков, предусмотренных градостроительным регламентом [7], которые действуют применительно к конкретной территориальной зоне независимо от сделок, совершаемых с земельными участками;
• минимальных размеров образуемых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения независимо от вида собственности на данные участки [8].

Формулируя требования к образуемым и измененным земельным участкам, Земельный кодекс предусматривает, что предельные минимальные размеры земельных участков, в отношении которых в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности устанавливаются градостроительные регламенты, определяются такими градостроительными регламентами. Предельные размеры земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или в отношении которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяются в соответствии с Земельным кодексом, другими федеральными законами.

Нетрудно заметить, что перечисленные варианты установления предельных минимальных размеров земельных участков ориентированы для случаев образования новых объектов и непосредственно не предусматривают их применение для уточнения местоположения границ существующего земельного участка.

Кроме того, предельные минимальные размеры земельных участков одних и тех же видов разрешенного использования могут отличаться по своим значениям. Например, в соответствии с Законом Московской области от 17 июня 2003 года № 63/2003-ОЗ «О предельных размерах земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность на территории Московской области» предельный минимальный размер земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из земель, находящихся в государственной собственности, для ведения садоводства составляет 600 квадратных метров. В то же время, градостроительным регламентом в составе Правил землепользования и застройки сельского поселения Сосенское Ленинского муниципального района Московской области [9] предусмотрено, что предельный минимальный размер земельного участка, находящегося в зоне существующей индивидуальной жилой застройки с основным видом разрешенного использования для садоводства, составляет 300 кв. м.

Какими же предельными размерами земельных участков необходимо руководствоваться при выполнении кадастровых работ по уточнению границ? На наш взгляд, за основу может быть принят следующий вариант.

Если в отношении земельных участков установлены градостроительные регламенты, для целей соблюдения рассматриваемого условия уточнения местоположения границ земельных участков применяются предельные минимальные размеры земельных участков соответствующего вида разрешенного использования, определенные градостроительным регламентом.

Для земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или в отношении которых градостроительные регламенты не устанавливаются [10], а также для земельных участков, в отношении которых предусмотрено установление градостроительных регламентов, однако данные регламенты не приняты или не введены в действие, - могут применяться предельные минимальные размеры, определенные законодательством для образования или для предоставления новых земельных участков соответствующего вида разрешенного использования.

Для окончательного решения по данному вопросу целесообразно нормативно уточнить, какие именно типы (значения) предельных минимальных размеров земельных участков могут быть использованы в целях выполнения рассматриваемого вида кадастровых работ и кадастрового учета изменений в сведениях о местоположении границ земельного участка.

Небезынтересной является проблема выполнения кадастровых работ и кадастрового учета в отношении частей земельных участков, являющихся объектами публичных обременений, которые предусмотрены федеральными законами, а также частей земельного участка, занятых объектами капитального строительства.

Размер таких частей определяется в соответствии с нормативными правовыми актами, устанавливающими правовой режим охранных, санитарно-защитных или иных зон с особыми условиями использования территорий, в границы которых включается соответствующий земельный участок, а в отношении частей участка, занятых объектами капитального строительства - в соответствии с утвержденными в установленном порядке нормами отвода земель для конкретных видов деятельности, правилами землепользования и застройки, землеустроительной, градостроительной и проектной документацией.

По результатам подготовки межевого плана, содержащего сведения о части земельного участка, в орган кадастрового учета могут представляться заявления и иные необходимые документы для кадастрового учета такой части. С данным заявлением, как правило, обращается лицо, в пользу которого устанавливаются соответствующие обременения части участка, либо правообладатель расположенного на земельном участке объекта капитального строительства.

Законом предусмотрено, что, по общему правилу, внесенные в кадастр сведения при учете части земельного участка имеют временный характер. Такие сведения утрачивают временный статус со дня государственной регистрации соответствующего ограничения (обременения) вещного права. Если по истечении одного года со дня завершения учета этой части участка не осуществлена государственная регистрация соответствующего ограничения (обременения) вещного права, такие сведения аннулируются и исключаются из кадастра.

Кроме того, утвержденным Минэкономразвития России Порядком ведения государственного кадастра недвижимости регламентировано, что «временный» статус кадастровых сведений изменяется на «аннулированный» в случае представления в орган кадастрового учета собственником объекта недвижимости заявления о снятии с кадастрового учета части объекта недвижимости, сведения кадастра о которой имеют «временный» статус. Таким образом, несмотря на затраченные средства на кадастровые работы в отношении частей земельного участка лицами, в пользу которых возникают обременения частей участка (например, балансодержателей промышленно опасных объектов, в связи с эксплуатацией которых устанавливаются охранные зоны), собственник земельного участка, не дожидаясь регистрации обременений на такую часть участка, вправе инициировать снятие ее с кадастрового учета.

Данное положение, как и в целом установленный Законом временный характер сведений о частях земельного участка, не являющихся объектами частноправовых обременений (частного сервитута, аренды и т. п.), на наш взгляд, требует корректировки. Именно по этому пути, пока лишь для отдельных случаев, двигается законодатель, предусмотрев, что до 1 января 2013 года не применяются положения Закона о временном характере сведений о частях земельного участка, занятых зданиями, строениями и сооружениями, при условии, что такой земельный участок образован из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Обратим внимание на проблемные вопросы применения действующих Требований к подготовке межевых планов.

В конкретной ситуации наиболее результативно оценивать содержание межевого плана с позиции органа, принимающего решения о возможности использования межевого плана для осуществления кадастрового учета земельного участка. Основанием для принятия такого решения являются результаты проверки межевого плана, проводимой органом кадастрового учета на предмет выявления отсутствия предусмотренных Законом оснований для отказа или приостановления такого проведения кадастрового учета.

«Камертоном» в данном вопросе могут выступать разъяснения, направленные органам кадастрового учета Минэкономразвития России и Росреестром.

Так, в письме от 27 июля 2010 года № 13293-ИМ / Д23 «Об основаниях аннулирования квалификационного аттестата кадастрового инженера» Минэкономразвития разъяснялось, что при осуществлении проверки межевого плана на соответствие требованиям к его подготовке, установленным Законом, к грубым нарушениям указанных требований могут быть отнесены, в частности:

• несоответствие разделов или реквизитов какого-либо раздела межевого плана установленной форме (несоответствие требованиям к форме межевого плана);
• отсутствие в межевом плане сведений, необходимых для осуществления кадастрового учета, в зависимости от вида выполненных кадастровых работ, либо внесение в межевой план необоснованных сведений об объекте кадастровых работ (несоответствие требованиям к содержанию межевого плана).

При этом классифицироваться, как грубые нарушения требований к оформлению межевого плана могут только нарушения однозначно урегулированных Законом или изданными в его развитие нормативными правовыми актами правил. Так, например, до нормативного урегулирования требований к определению средней квадратической погрешности положения характерной точки границы или к определению предельно допустимой погрешности определения площади, указанные сведения в межевом плане не могут быть причиной принятия решения об отказе в осуществлении кадастрового учета.

Кроме того, по мнению Минэкономразвития России, не могут рассматриваться в качестве причины принятия решений об отказе в осуществлении кадастрового учета такие элементы оформления межевого плана, как: размер полей; вид, размер и цвет шрифта; тип и толщина линий; размер ячеек таблиц; размеры специальных условных знаков; иные формальные недостатки, допущенные при подготовке межевого плана.

Аналогичный подход к вопросу о проверке межевых планов продемонстрирован в разъяснениях Росреестра от 2 октября 2009 года № 14-7828-ВК «Об ошибках, допущенных при ведении государственного кадастра недвижимости» и от 29 января 2010 года № 14-601-ВК «О мероприятиях по сокращению количества принимаемых органами кадастрового учета отрицательных решений», согласно которым формальные причины, не влияющие на проведение кадастрового учета (например, отсутствие или наличие точки рядом с цифрой при нумерации столбцов или строк в разделах межевого плана), не могут рассматриваться правомерным основанием для отказа в кадастровом учете.

Таким образом, проверяя межевой план на предмет возможности осуществления кадастрового учета земельного участка, органу кадастрового учета можно рекомендовать избегать формальных замечаний, не влияющих на достоверность и обоснованность содержащихся в межевом плане сведений об объекте кадастровых работ, а также на возможность внесения указанных сведений в кадастр. Однако, на наш взгляд, указанное не означает, что Требования к подготовке межевого плана, касающиеся правил оформления его разделов, не должны в полном объеме применяться кадастровым инженером.

Наряду с изложенным у правоприменителей из числа сотрудников органа кадастрового учета должно сложиться четкое (исчерпывающее) понимание, какие именно критерии проверки межевого плана являются существенными для содержания и обоснованности кадастровых сведений, а какие не должны рассматриваться органом кадастрового учета, как не относящиеся к его полномочиям, предусмотренным Законом (например, указанные в межевой плане основания выполнения кадастровых работ, сведения об их заказчике и средствах измерения, информация о наличии на земельном участке объектов капитального строительства, данные об использованной кадастровой основе и т. п.).

1. Далее - Закон
2. Далее - кадастр
3. Функции указанного органа в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 июня 2008 года № 437 осуществляет Министерство экономического развития Российской Федерации
4. Приказ Минэкономразвития России от 24 ноября 2008 года № 412 «Об утверждении формы межевого плана и требований к его подготовке, примерной формы извещения о проведении собрания о согласовании местоположения границ земельных участков»
5. Письмо Минэкономразвития России от 28 сентября 2009 года № Д23-3146 «О подготовке межевых планов»
6. Статью 33 Земельного кодекса Российской Федерации, Пункт 4 статьи 4 Федерального закона от 7 июля 2003 года № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве»
7. Пункт 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, статью 38 Градостроительного кодекса Российской Федерации
8. Пункт 1 статьи 4 Федерального закона от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», пункт 7 статьи 12 Федерального закона от 11 июня 2003 года № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»
9. Утверждены решением Совета депутатов муниципального образования «Сельское поселение Сосенское Ленинского муниципального района» от 25 февраля 2010 года № 38/6
10. В соответствии с частями 4, 6 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки: в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются вновь выявленными объектами культурного наследия и решения о режиме содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособлении которых принимаются в порядке, установленном законодательством; в границах территорий общего пользования; занятые линейными объектами; предоставленные для добычи полезных ископаемых. Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон.