То ли карта, то ли план, или...

К вопросу о нормативно-технических и нормативно-правовых актах, регулирующих процессы межевания и оформление документов, представляемых для постановки земельных участков на государственный кадастровый учет

Глобальные изменения, которые произошли в стране за последние 20 лет, серьезно изменили Российское законодательство в области реализации земельного права. Опираясь на историческое прошлое, постепенно, шаг за шагом, оно приобретает современное содержание. Однако подзаконные акты, касающиеся этой области, остались практически на уровне 90-х годов. Устаревшие нормативные документы не учитывают изменившийся технический уровень в области геодезических измерений, переход к единой государственной системе кадастрового учета и, к сожалению, зачастую входят в противоречия с нормами нового законодательства. Так, инструкция по межеванию земель от 1996 года*, а также методические рекомендации по проведению межевания объектов землеустройства** разработаны в основном исходя из опыта межевания земель сельскохозяйственного назначения. Причем методические рекомендации в отличие от инструкции по межеванию земель, носят лишь рекомендательный характер и не имеют четкого определения.

В части геодезических измерений эти документы дают только относительные ориентиры как по точности, так и по методам и технологиям.

Известно, что с 1 января 2011 года согласно статье 44 ФЗ № 221 от 24 июля 2007 года кадастровая деятельность будет осуществляться кадастровыми инженерами. Статья 29 того же закона говорит о том, что кадастровый инженер не обязательно должен иметь геодезическое образование. Нет сомнения в том, что точность геодезических измерений затрагивает, с одной стороны, интересы землепользователей, а с другой - структуры, осуществляющие кадастровый учет в части достоверности и правильности предоставляемой информации. Без детализации нормативно-технической базы возникает опасность ошибок при подготовке документов.

В современных нормативных документах в виде инструкций или методических указаний изложены такие вопросы, которые требуют точных и однозначных ответов. Вот неполный перечень таких вопросов:

• требования к построению съемочного обоснования;
• оценка точности положения характерных точек границ относительно точек съемочного обоснования;
• оценка точности вычисления площадей по координатам характерных точек границ земельного участка;
• вычисление предельно допустимых ср. кв. погрешностей;
• методы межевания на городских территориях;
• требования к закреплению на местности границ земельного участка;
• понятия межевого знака и характерной точки границ.

Неоднозначность в понимании и изложении в документах всех этих пунктов может породить такое количество конфликтных ситуаций, которое выйдет из-под контроля. Например, характерные (поворотные) точки границ, закрепленные на время проведения межевания земельных участков, государственная земельная инспекция (во многих регионах) рассматривает как межевые знаки, требуя по истечении нескольких лет их восстанавливать и сохранять. Объясняется это тем, что статья 42 Земельного кодекса обязывает землепользователей следить за сохранностью межевых знаков.

На городских территориях, земли которых буквально пронизаны множеством коммуникаций, закрепление границ долговременными межевыми знаками установленного образца на глубину 80 см возможно только в редких случаях или на определенных территориях. Сохранность же на городских территориях деревянных колышков, обрезков арматуры, дюбелей, забитых в асфальт (так называемых временных межевых знаков), вызывает большие сомнения. Кроме того, любые межевые знаки (долговременные или в виде кольев и арматуры) не будут большим «украшением» городских территорий, учитывая то, что со временем их накопится десятки или сотни тысяч. Здесь должно быть понимание, что координаты поворотных точек границ закреплены в соответствующей системе координат на кадастровом плане. Имея каталоги координат границ земельного участка их можно восстановить и через 100 лет. Наглядность прохождения границ земельного участка можно продемонстрировать на детальном абрисе с линейной привязкой поворотных точек границ к твердым контурам местности. Хотелось бы также отметить, что специфика межевания на территориях с плотной застройкой, интенсивным движением транспорта и людских потоков отличается от межевания земельных участков на открытой местности. К сожалению, в нормативно-технических актах этому не придается значения. Методики работы при межевании земельных участков в условиях больших городов, в том числе с учетом новых технологий, отсутствуют. В разных городах эта задача решается собственными методами.

Например, в Санкт-Петербурге и Ленинградской области основой межевания земельных участков для постановки их на кадастровый учет является топографическая (кадастровая) съемка земельного участка в масштабе 1:500.

В Москве основой межевания земельных участков также является топографическая (кадастровая) съемка масштаба 1:500-1:200, по результатам которой строится цифровая модель местности с использованием графических станций (программ). Использование графических программ позволяет на цифровой модели местности определять координаты поворотных точек границ, не имеющих на местности твердых контуров, с высокой точностью. Официально такая методика пока не принята.

Между тем решение всех этих вопросов для городских территорий имеет большое значение, особенно если учитывать стоимость земли в больших городах, которая значительно выше стоимости земель поселений и сельскохозяйственного назначения.

Необходимость в толковой и детальной инструкции по межеванию земель и составлению межевого плана давно назрела. В ней нуждаются как организации, выполняющие работы по межеванию, так и будущие кадастровые инженеры. Полагаю, что в основу такой инструкции могли бы быть положены следующие документы:

• версия инструкции по межеванию земель, переработанная Роснедвижимостью в 2005-2006 годах, которая по каким-то причинам не была утверждена и официально не издана;
• приказ Минэкономразвития РФ от 24 ноября 2008 года № 412;
• СП11-104-97 «Инженерно-геодезические изыскания для строительства», которые не противоречат основным положениям Инструкции по топографическим съемкам в масштабах 1:5000, 1:2000, 1:1000 и 1:500. Сохраняя ее базовые нормы, СП11-104-97 дополняет ее нормами, которые продиктованы спецификой работ, новыми технологиями и возникшей необходимостью проведения операций с недвижимостью.

Кроме того, при составлении инструкции по межеванию необходимо учитывать, что «Геодезическая и картографическая основы кадастра создаются и обновляются в соответствии с Федеральным законом о геодезии и картографии***. Поэтому вся терминология, касающаяся геодезии и картографии, должна определяться ГОСТами.

Не должны возникать ситуации, когда Исполнитель по чьей-то некомпетентной воле ПЛАН границ небольшого участка обозначает как КАРТА (ПЛАН), подчеркивая тем самым, что он как бы не понимает, что он составил, - то ли карту, то ли план.

Безусловно, такая инструкция должна быть разработана в соответствии с новым законодательством, и проект ее хотелось бы видеть в Интернете, с тем, чтобы практикующие специалисты могли высказать свои пожелания или замечания.

* утверждена Роскомземом 8 апреля 1996 г., прошла правовую экспертизу Минюста России 28 июня 1996 г. 07-02-516-96
** утверждены Руководителем Федеральной службы земельного кадастра России 17 февраля 2003 г.
*** Федеральный закон от 26 января 95 г. № 209-ФЗ «О геодезии и картографии» (Ст. 6, п. 3, ФЗ 221 от 24 июля 2007 г.)