Современные методы надзора за соблюдением земельного законодательства
Внедрение информационной системы «Государственный земельный надзор» и оптимизация контролирующей структуры позволят повысить эффективность государственных надзорных функций, считает заместитель руководителя Росреестра Максим Смирнов
Одной из задач, стоящих перед Росреестром в настоящее время, является повышение эффективности государственного контроля и надзора, снижение административного воздействия в ходе осуществляемых контрольных мероприятий.
В рамках реализации указанных мер в Земельный кодекс Российской Федерации были внесены изменения, в частности, был регламентирован порядок проведения проверок в отношении граждан, расширен перечень оснований для проведения внеплановых проверок, предоставлены полномочия Росреестру для проведения проверок органов местного самоуправления при распоряжении земельными участками.
В соответствии с новыми функциями с начала прошлого года Росреестром стали проводиться административные обследования земельных участков. Всего в 2015 году было проведено свыше 36,5 тысячи административных обследований и выявлено более 4 тысяч нарушений.
Повышение качества планирования проверок позволило в 2015 году увеличить с 46 до 54 процентов количество выявляемых в ходе их проведения нарушений, а число исполненных предписаний – с 58 до 68 процентов (Рис. 1).
В 2015 году было завершено формирование необходимой нормативно-правовой базы государственного земельного надзора. В ноябре вступил в силу Административный регламент проведения проверок соблюдения земельного законодательства.
В целях объективной оценки деятельности государственных инспекторов в декабре 2015 года приказом Росреестра была утверждена новая методика оценки эффективности и результативности деятельности при осуществлении государственного земельного надзора.
Указанная методика, на мой взгляд, более объективно позволяет оценить работу инспекторов и территориальных органов в целом. Так, методикой учтена загруженность инспекторов при проведении административных обследований, участии сотрудников в проверках, проводимых прокурорами, кроме того, дифференцированы затраты на проведение выездных и документарных проверок.
Методика позволяет территориальным органам оценить вклад каждого сотрудника в достижение поставленных целей, а центральному аппарату – результаты работы каждого территориального органа.
Росреестром в 2015 году был опробован метод установления целевых показателей, который позволил территориальным органам, показавшим минимальные результаты в сфере земельного надзора, буквально в считанные месяцы улучшить их и выйти в число передовых. Видится целесообразным внедрить эту практику и регулярно проводить оценку деятельности территориальных подразделений, в том числе и по результатам достижения целевых показателей.
Анализ результатов оценки эффективности продемонстрировал отсутствие единых подходов к формированию численности инспекторского состава в территориальных органах. Например, количество инспекторов не согласуется ни с общим числом сотрудников территориального органа, ни с количеством земельных участков на территории субъекта Российской Федерации. Отношение количества инспекторов к общему числу сотрудников территориального органа меняется от 2,5 до 20 процентов. Также и количество земельных участков, приходящихся на одного инспектора, колеблется от пяти до тридцати тысяч. При этом совершенно невозможно установитькакую-либо зависимость или тенденцию.
Необходимо сформулировать единые критерии определения достаточного числа госземинспекторов, за основу которых можно принять количество земельных участков и численность сотрудников соответствующего территориального органа Росреестра.
В связи с проводимыми сокращениями персонала многие управления оптимизируют структуру территориальных отделов в городах и районах, создавая межрайонные территориальные отделы. Считаю возможным и даже в некоторых случаях целесообразным рассмотреть вопрос об укрупнении структурных подразделений, осуществляющих государственный земельный надзор.
Одним из направлений укрупнения может быть создание одного или нескольких специализированных структурных подразделений, которым будут переданы полномочия по осуществлению надзора на территории всего субъекта Российской Федерации или нескольких муниципальных образований.
При такой организационной структуре инспектора будут работать непосредственно на местах, осуществляя проведение проверок, фиксировать нарушения, взаимодействовать с органами муниципального земельного контроля(фронт-офис). При этом функции по составлению планов, ведению статистической отчетности, рассмотрению дел об административных правонарушениях, взаимодействию с органами государственной власти будут централизованно осуществляться в аппарате территориального органа (бэк-офис) (Рис. 2).
По предварительным расчетам, эта реорганизация позволит высвободить до 30 процентов сотрудников, повысит качество проводимых проверок и будет способствовать снижению коррупционных рисков.
Еще одним направлением снижения издержек и повышения эффективности государственного земельного надзора должно явиться широкое внедрение информационных технологий.
По заказу Росреестра в 2015 году была разработана и прошла опытную эксплуатацию автоматизированная информационная система «Государственный земельный надзор», которая призвана автоматизировать процессы планирования, подготовки и проведения проверок, осуществления административного производства, оформления процессуальных документов, реализации административного обследования с использованием имеющихся данных дистанционного зондирования Земли.
В настоящее время указанная система тестируется в территориальных управлениях Владимирской, Ростовской и Свердловской областей.
АИС «Госземнадзор» решает задачу создания автоматизированного рабочего места госземинспектора. Одной из главных особенностей программы является ее работа в системе Государственного кадастра недвижимости (ГКН). Это дает возможность организовать работу инспекторов с актуальными сведениями ГКН и позволяет в дальнейшем интегрировать систему в создаваемый Единый государственный реестр недвижимости.
Программа автоматизировала основные этапы работы инспекторов:
Указанные проблемы решаются в АИС «Госземконтроль» путем использования информации о земельных участках и данных административных обследований.
Общеизвестно, что при проведении проверок значительное время затрачивается на оформление документов, при этом зачастую несогласованность и противоречивость сведений, содержащихся в различных данных, является причиной последующей отмены результатов проверок и постановлений.
Созданная программа позволяет свести до минимума время, затрачиваемое на составление документов, за счет использования справочников и шаблонов, а также осуществляет контроль соблюдения установленных процессуальных сроков.
Одной из ключевых функций, реализованных в программе, является возможность работы с изображениями земной поверхности, получаемыми с помощью летательных аппаратов, картографическими и иными материалами (Рис. 3).
Графические изображения земной поверхности по трем или более характерным точкам трансформируются и привязываются к соответствующим точкам кадастра. В результате инспектора имеют возможность проводить административные обследования земельных участков с использованием имеющихся актуальных данных дистанционного зондирования Земли, выявлять несоответствия фактических границ земельных участков границам, сведения о которых содержатся в кадастре, фиксировать факты нецелевого использования или неиспользования земельных участков (Рис. 4).
Другим важным вопросом, решаемым в результате внедрения системы, является учет проводимых мероприятий и получение статистической отчетности. Следует отметить, что отчетность создается по форме, утвержденной Росреестром, что освобождает значительные ресурсы, необходимые на ежегодное подведение итогов, позволяет получать актуальную информацию о результатах деятельности как конкретного сотрудника, так и структурного подразделения. Наличие достоверной и актуальной информации трудно переоценить при принятии управленческих решений и анализа.
Одной из ключевых задач на ближайшее время видится введение вышеназванной системы в эксплуатацию во всех территориальных органах, для чего предстоит проделать большую работу, включающую как настройку оборудования и обеспечение доступа к ресурсам системы, так и обучение инспекторов работе в новой для них программе. В третьем квартале 2016 года АСУ «Государственный земельный надзор» планируется ввести в эксплуатацию во всех территориальных органах Росреестра.
В рамках реализации указанных мер в Земельный кодекс Российской Федерации были внесены изменения, в частности, был регламентирован порядок проведения проверок в отношении граждан, расширен перечень оснований для проведения внеплановых проверок, предоставлены полномочия Росреестру для проведения проверок органов местного самоуправления при распоряжении земельными участками.
В соответствии с новыми функциями с начала прошлого года Росреестром стали проводиться административные обследования земельных участков. Всего в 2015 году было проведено свыше 36,5 тысячи административных обследований и выявлено более 4 тысяч нарушений.
Повышение качества планирования проверок позволило в 2015 году увеличить с 46 до 54 процентов количество выявляемых в ходе их проведения нарушений, а число исполненных предписаний – с 58 до 68 процентов (Рис. 1).
Рис. 1. Анализ результатов государственного земельного надзора
В целях объективной оценки деятельности государственных инспекторов в декабре 2015 года приказом Росреестра была утверждена новая методика оценки эффективности и результативности деятельности при осуществлении государственного земельного надзора.
Указанная методика, на мой взгляд, более объективно позволяет оценить работу инспекторов и территориальных органов в целом. Так, методикой учтена загруженность инспекторов при проведении административных обследований, участии сотрудников в проверках, проводимых прокурорами, кроме того, дифференцированы затраты на проведение выездных и документарных проверок.
Методика позволяет территориальным органам оценить вклад каждого сотрудника в достижение поставленных целей, а центральному аппарату – результаты работы каждого территориального органа.
Росреестром в 2015 году был опробован метод установления целевых показателей, который позволил территориальным органам, показавшим минимальные результаты в сфере земельного надзора, буквально в считанные месяцы улучшить их и выйти в число передовых. Видится целесообразным внедрить эту практику и регулярно проводить оценку деятельности территориальных подразделений, в том числе и по результатам достижения целевых показателей.
Анализ результатов оценки эффективности продемонстрировал отсутствие единых подходов к формированию численности инспекторского состава в территориальных органах. Например, количество инспекторов не согласуется ни с общим числом сотрудников территориального органа, ни с количеством земельных участков на территории субъекта Российской Федерации. Отношение количества инспекторов к общему числу сотрудников территориального органа меняется от 2,5 до 20 процентов. Также и количество земельных участков, приходящихся на одного инспектора, колеблется от пяти до тридцати тысяч. При этом совершенно невозможно установить
Необходимо сформулировать единые критерии определения достаточного числа госземинспекторов, за основу которых можно принять количество земельных участков и численность сотрудников соответствующего территориального органа Росреестра.
В связи с проводимыми сокращениями персонала многие управления оптимизируют структуру территориальных отделов в городах и районах, создавая межрайонные территориальные отделы. Считаю возможным и даже в некоторых случаях целесообразным рассмотреть вопрос об укрупнении структурных подразделений, осуществляющих государственный земельный надзор.
Одним из направлений укрупнения может быть создание одного или нескольких специализированных структурных подразделений, которым будут переданы полномочия по осуществлению надзора на территории всего субъекта Российской Федерации или нескольких муниципальных образований.
При такой организационной структуре инспектора будут работать непосредственно на местах, осуществляя проведение проверок, фиксировать нарушения, взаимодействовать с органами муниципального земельного контроля
Рис. 2. Оптимизация организационной структуры госземнадзора
Еще одним направлением снижения издержек и повышения эффективности государственного земельного надзора должно явиться широкое внедрение информационных технологий.
По заказу Росреестра в 2015 году была разработана и прошла опытную эксплуатацию автоматизированная информационная система «Государственный земельный надзор», которая призвана автоматизировать процессы планирования, подготовки и проведения проверок, осуществления административного производства, оформления процессуальных документов, реализации административного обследования с использованием имеющихся данных дистанционного зондирования Земли.
В настоящее время указанная система тестируется в территориальных управлениях Владимирской, Ростовской и Свердловской областей.
АИС «Госземнадзор» решает задачу создания автоматизированного рабочего места госземинспектора. Одной из главных особенностей программы является ее работа в системе Государственного кадастра недвижимости (ГКН). Это дает возможность организовать работу инспекторов с актуальными сведениями ГКН и позволяет в дальнейшем интегрировать систему в создаваемый Единый государственный реестр недвижимости.
Программа автоматизировала основные этапы работы инспекторов:
- составление планов проведения проверок;
- подготовку к проведению проверки;
- проведение проверки, обработку результатов и их оформление;
- ведение административного производства;
- формирование информации о начислениях для направления в государственную информационную систему «государственных и муниципальных платежей» и получение сведений об оплаченных платежах;
- формирование отчетов о результатах государственного земельного надзора по утвержденным формам Росреестра.
Указанные проблемы решаются в АИС «Госземконтроль» путем использования информации о земельных участках и данных административных обследований.
Общеизвестно, что при проведении проверок значительное время затрачивается на оформление документов, при этом зачастую несогласованность и противоречивость сведений, содержащихся в различных данных, является причиной последующей отмены результатов проверок и постановлений.
Созданная программа позволяет свести до минимума время, затрачиваемое на составление документов, за счет использования справочников и шаблонов, а также осуществляет контроль соблюдения установленных процессуальных сроков.
Одной из ключевых функций, реализованных в программе, является возможность работы с изображениями земной поверхности, получаемыми с помощью летательных аппаратов, картографическими и иными материалами (Рис. 3).
Рис. 3. Работа с растровыми изображениями земной поверхности
Рис. 4. Признаки нарушений, выявляемых дистанционными методами
Одной из ключевых задач на ближайшее время видится введение вышеназванной системы в эксплуатацию во всех территориальных органах, для чего предстоит проделать большую работу, включающую как настройку оборудования и обеспечение доступа к ресурсам системы, так и обучение инспекторов работе в новой для них программе. В третьем квартале 2016 года АСУ «Государственный земельный надзор» планируется ввести в эксплуатацию во всех территориальных органах Росреестра.
По материалам выступления на заседании коллегии Росреестра 30 марта 2016 года
