ГИС районного масштаба

ГИС-система, созданная собственными силами и на средства муниципального бюджета, по мнению заместителя руководителя администрации Коломенского муниципального района – председателя Комитета по управлению имуществом Андрея Разина, позволила сократить количество ошибок в сведениях, вносимых в ГКН, на 70 процентов, провести полную инвентаризацию земельных участков, обеспечить значительный прирост поступления земельного налога и сократить сроки оказания услуг населению

Развитие сферы земельно-имущественных отношений неразрывно связано со сбором и накоплением информации, наличием единого ресурса обмена данными между участниками отношений, в котором могли бы участвовать городские и сельские поселения, федеральные и региональные органы власти и мы – органы местного самоуправления района. Однако совсем недавно у нас практически не существовало единого электронного документооборота с федеральными службами, и уж тем более его не было в местной администрации. Обмен информацией с сельскими поселениями происходил раз в неделю: приезжали представители, привозили бумаги, которые зачастую терялись, потом снова приезжали представители и снова привозили те же бумаги. Любой поиск информации существенно осложнялся тем, что приходилось постоянно перелистывать огромные папки с документами, не всегда упорядоченными.

Кроме того, у нас был достаточно низкий уровень информатизации органов местного самоуправления. Как можно говорить о внедрении систем IT-технологий, если далеко не у каждого сотрудника муниципалитета в сельских поселениях имелся компьютер, а в администрации отсутствовали специалисты в сфере IT, которые занимались бы разработкой геоинформационных систем и систем электронного документооборота. Вследствие этого значительно увеличивался срок оказания государственных муниципальных услуг. Для того чтобы кардинально решить данные проблемы, в 2011 году мы поставили перед собой несколько задач.

Основной задачей было создание на базе муниципального учреждения профессиональной команды, которая бы занялась разработкой и внедрением геоинформационной системы для оказания населению бесплатных государственных муниципальных услуг в электронном виде. Необходимо было также наладить взаимодействие с единой федеральной информационной системой в соответствии с положениями Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости».

Хотя оставалась возможность осуществлять документооборот и на бумажных, и на электронных носителях, мы поставили перед собой задачу сразу перейти исключительно на электронный документооборот. Было решено, что помимо федеральных структур мы постараемся вовлечь в систему электронного документооборота и собственные органы местного самоуправления, включая все сельские и городское поселения, входящие в состав Коломенского района. Начиная с 2012 года все движение документов у нас было переведено в электронный вид и интегрировано в единое информационное пространство. Для системного решения стоящих задач в июне 2012 года администрацией района было создано муниципальное казенное учреждение «Архитектурное бюро Коломенского муниципального района». Новая структура была призвана сформировать муниципальную ГИС, осуществлять ее ведение и постоянное обновление, поскольку любая информационная база теряет свою ценность ровно в тот момент, когда перестает обновляться. Реализация возможностей ГИС позволила нам организовать электронный документооборот. Для этого в систему ГИС был интегрирован модуль с информационной системой обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД), который в соответствии со статьей 56 Градостроительного кодекса РФ представляет собой систематизированный свод документированных сведений о развитии территорий, об их застройке, о земельных участках, об объектах капитального строительства. В первую очередь были переведены в электронный вид документы, предписанные Градостроительным кодексом, а затем началась оцифровка материалов, связанных с управлением недвижимостью, – предоставление земельных участков, планировочная документация и так далее.

Важнейшей функцией нового муниципального учреждения стало оказание услуг населению. Основная наша цель – это сделать эти услуги более доступными для граждан и тем самым стимулировать легализацию ими объектов недвижимости, зарегистрированных в рамках «дачной амнистии». Людям, проживающим на территории Коломенского района, должно быть гораздо проще получить разрешение на строительство, чем регистрировать объект по «дачной амнистии» с непонятными границами и перспективами. Именно поэтому было принято решение оказывать за счет средств бюджета района и абсолютно бесплатно для заявителей почти все услуги – присвоение адресов, подготовку ситуационных и градостроительных планов земельных участков, подготовку ордеров на проведение земляных работ, выдачу разрешений на топосъемку, ведение дежурного плана района и сводного плана инженерных сетей.

Мы действуем в рамках большой муниципальной программы эффективного использования земельных ресурсов со своим программно-целевым бюджетом, в котором отдельной строкой прописано софинансирование муниципального учреждения. И для него точно так же определены целевые показатели, отражающие эффективность деятельности и реализующие очень жесткие критерии оценки, количество оказанных услуг и подготовленной документации. Но при этом мы понимаем, что это для Коломенского района гораздо выгоднее, чем тратить бесконечные усилия на исправление сделанных ранее ошибок.

Простой пример. У нас практически исключены ситуации, связанные с пересечением границами формируемых земельных участков или появлением ошибок в определении координат участков, в результате которых те могут «отлететь» от своего истинного местоположения. Для исключения подобных проблем в рамках муниципального учреждения проводится оперативная проверка поступающих данных с учетом показаний дежурной карты. В случае выявления каких-либо отклонений мы доводим информацию об этом до конкретного кадастрового инженера, чтобы он внес правку в свою работу, исключив тем самым процент кадастровых ошибок.

С момента внедрения в нашем муниципальном учреждении этого алгоритма проверки количество ошибок в сведениях, вносимых в Государственный кадастр недвижимости, сократилось на 70–80 процентов. И, как следствие, уменьшилось число судебных исков, предъявляемых собственниками к органам местного самоуправления района. А поскольку все судебные издержки возмещаются за счет ответчика, то есть муниципалитета, мы четко видим, что бюджетные деньги не потрачены впустую и финансовый результат есть.

Понятно, что эффективная работа ГИС невозможна без налаженного информационного взаимодействия (Рис. 1). Мы заключили все соответствующие соглашения с органами местного самоуправления и работаем в рамках данных договоренностей. У каждого из участников есть не только права и преференции, но и конкретные обязанности. Последние заключаются в своевременном предоставлении сведений и данных, которые влияют на управление земельными ресурсами. Условно говоря, когда создаются новые объекты инженерной инфраструктуры и соответствующие охранные зоны, они отражаются у нас в системе благодаря информационному взаимодействию, хотя и не сразу вносятся в кадастр. Таким образом, мы уже следим за соблюдением правил эксплуатации охранных зон, тем самым исключая возможные проблемы для будущих землепользователей. Утвержденные документы территориального планирования сразу же интегрируются и становятся доступными в единых пространственных слоях ГИС, что не позволяет вносить несанкционированные изменения в проект планировки территории.

Мы же в свою очередь после внедрения системы ГИС и автоматизации подготовки градостроительного плана земельных участков сократили срок с момента подачи заявления до момента выдачи постановления и утверждения ГПЗУ до 19 дней. Кроме того, в связи со вступлением в силу нового Земельного кодекса органы местного самоуправления получили исключительное право на формирование в пределах населенного пункта схемы расположения выделяемых земельных участков на основе кадастрового плана территории для предоставления их с торгов. Мы выполняем эту работу при помощи ГИС-системы и сразу делаем план в XML-формате с соответствующими данными о земельных участках. Только за первую половину 2015 года благодаря работе системы мы проверили и подготовили более 250 схем расположения территорий на кадастровом плане (Рис. 2). Мы регулярно занимаемся актуализацией данных и внесением сведений о категориях и видах разрешенного использования земельных участков, что гораздо проще выполнить при организованном информационном взаимодействии с Кадастровой палатой и налоговой инспекцией. Более того, процесс обработки градостроительной и планировочной документации значительно ускорился благодаря перераспределению полномочий между органами местного самоуправления. Если раньше градостроительная документация утверждалась поселением, а земельные участки выделялись в муниципальном районе, то сегодня и полномочия по утверждению документации переданы на районный уровень. Данные изменения уже реализованы в федеральном законодательстве, что позволяет выстраивать нормальную работу с поселениями, и никаких конфликтов интересов не возникает. Ведь наша цель одна – развитие территории и создание комфортных условий для жизни наших граждан. Еще одна немаловажная задача заключалась в полной инвентаризации земель. Когда мы только начинали работать, было абсолютное непонимание того, какая земля свободна, а какая находится в собственности, отсутствовала привязка участков к местности. Готовясь к реализации норм закона по регистрации прав на невостребованные земельные доли, мы начали с упорядочивания процессов, связанных с выделением долей земель сельско-хозяйственного назначения. Актуальность поставленных в свое время целей и задач позволяет нам теперь на качественно ином уровне проводить проверки и привлекать к ответственности нерадивых пользователей, поскольку нам известны не только все земельные участки и их номинальные владельцы, но мы знаем также и конечных бенефициарных собственников. За инвентаризацией сельхозземель последовала инвентаризация земель населенных пунктов с использованием ГИС-системы (Рис. 3). Эта работа была завершена в 2014 году и сразу выявила значительные резервы для пополнения бюджета. Мы нашли свободные земли, которые можем дополнительно вовлечь в оборот через аукционы или личное предоставление гражданам, тем самым увеличивая налогооблагаемую базу и базу арендных платежей.

Некоторые граждане, имея ранее учтенные земельные участки на праве собственности и строения на них так называемые белые, розовые, голубые свидетельства, не обращались в органы кадастрового учета, ввиду заявительного характера этой процедуры, для первичного учета этих участков в Государственном кадастре недвижимости (ГКН) и, соответственно, не платили налоги вообще. На сегодняшний день по разным сельским поселениям до 20 процентов предоставленных в собственность земельных участков не вовлечены в систему налогообложения из-за того, что сведения о них в ГКН отсутствуют. Задача по выявлению неучтенных земель поставлена руководством района перед местными властями, и ее решение является одним из критериев, по которым оценивается работа глав администраций. Тем более что доход от земельного налога в полном объеме пополняет бюджеты сельских поселений. Особое внимание мы уделяем сельскому хозяйству Коломенского района, занимающему лидирующие позиции в Подмосковье по производству овощей. Разумеется, для нас важно сохранить сельскохозяйственные угодья, а потому был создан целый ряд уникальных слоев ГИС, один из которых описывает 13 тысяч гектаров особо ценных мелиорируемых территорий. В соответствии с федеральным и региональным законодательством такие земли имеют ограничения по использованию, то есть не могут быть переведены в иную категорию. Для исключения ошибок при землепользовании мы провели огромную работу по инвентаризации сельскохозяйственных земель совместно с ГУ «Мособлводхоз», создали согласованные с данными из федеральных архивов карты таких территорий (Рис. 4). Их сегодня может не быть в органах кадастрового учета, нет в регистрационной службе, но в районе они есть. Благодаря проделанной нами работе появились координаты наиболее ценных земель Коломенского района в единой системе МСК-50.


В рамках ГИС был создан очень интересный слой: разделение земель сельскохозяйственного назначения по видам угодий – пастбище, сенокос и пашня (Рис. 5). При систематизации этих сведений мы разбили все земли сельскохозяйственного назначения на территории конкретных районов по видам угодий и пространственно «привязали» их к реальной территории.

Важнейшим результатом создания слоя сельхозугодий в ГИС можно назвать защиту от незаконного использования мелиорируемых земель. Зачастую оно может быть допущено из-за отсутствия информации об ограничениях землепользования у кадастровых инженеров и вследствие невольного нарушения федерального законодательства приводит к последующему расторжению сделок по регистрации земельных участков. Например, кадастровый инженер может не знать о том, что на выделяемом участке уже существует или должна быть создана дорогостоящая система мелиорации закрытого типа. Мы же благодаря разработанным слоям ГИС «видим» тип формируемого земельного участка и можем скорректировать работу инженера. Схожая «корректировка» возможна и при взаимодействии с жилищно-коммунальным комплексом. Система ГИС синхронизирует планы застройщиков по созданию инфраструктурных объектов с единой базой, таким образом, не возникает необходимости сложного процесса изъятия земель, на которых уже построены инженерные коммуникации (Рис. 6). Говоря об использовании сельскохозяйственных земель, хотелось бы привести некоторые цифры. Благодаря урегулированию вопросов собственности и предоставлению земельных участков с аукционов мы не только получили около 1,5 миллиона рублей дополнительного дохода, но и смогли создать 30 новых фермерских хозяйств. Начиная с 2009 года у нас динамика производства продукции неуклонно растет, приближаясь к показателям советского периода. Кроме того, созданная карта неэффективных землепользователей помогает, как ни странно, в борьбе с лесными пожарами. Сейчас мы обращаем особое внимание на территорию, которая не используется, и сельские поселения занимаются как ее опашкой, так и надзором за палом травы, что в дальнейшем поможет исключить ситуации, подобные тем, что были летом 2010 года.

Добавлю также, что на сегодняшний день благодаря ГИС нами осуществляется эффективный контроль целевого использования сельхозугодий. Мы проверяем порядка полутора тысяч участков: следим за техническим использованием земли и оформляем штрафы на нерадивых собственников.

Что касается динамики поступления земельного налога, то мы наблюдаем его ежегодный рост: если в 2009 году общая сумма поступлений по району составляла 30 миллионов рублей, то в 2014 году – уже 110 миллионов (Рис. 7). Рост поступлений обусловлен не только появлением новых или вовлечением в оборот уже существующих земельных участков, но и ростом количества проводимых аукционов. Если 2010 году в среднем проводилось до 100 аукционов, то сейчас более 500. Это стало возможным благодаря усовершенствованию инструментария ГИС, созданию обновленной планировочной документации. Сейчас мы можем достаточно оперативно дать инвестору необходимую консультацию о наличии свободных земель, обременениях, возможностях инженерной инфраструктуры, а также о наличии утвержденных планировочных ограничений в соответствии с градостроительной документацией (Рис. 8). Поэтому предварительный ответ на запрос инвестора стал занимать не месяц, как это было ранее, а всего две недели. Разумеется, без информационных технологий сделать это было бы просто невозможно. Когда мы разрабатывали систему ГИС, как раз в рамках реализации этого проекта Правительство Московской области поручило создать пространственный слой по объектам капитального строительства (ОКС). Данный слой стал настоящим помощником при проведении инвентаризации таких объектов, выявлении недостроенных или самовольно возведенных объектов, не включенных в систему налогообложения. Мы понимаем все плюсы подобного контроля и в первую очередь видим в нем отличное средство для пополнения муниципальных бюджетов. Но основным результатом будет четкое представление о целесообразности инвестирования в недвижимость, возможность планировать свое будущее на долгосрочный период, не опасаясь появления незаконных сооружений рядом со своей территорией. Благодаря налаженной работе системы инвесторы-предприниматели будут знать стратегию развития территории на обозримое будущее, например, где будут инженерные коммуникации и какова транспортная доступность. Также мы сформировали для сельских поселений задание по вовлечению данных земельных участков в оборот, в том числе с использованием механизма комплексных кадастровых работ, в соответствии с законодательством Московской области. Мы ожидаем, что проведение массового межевания на территории Коломенского района позволит привлечь дополнительные средства в муниципальный бюджет. С 1 января 2015 года полномочия по присвоению адресов объектам недвижимости и внесению этих данных в Федеральную информационную адресную систему (ФИАС), в соответствии с Постановлением Правительства Московской области, перешли с уровня сельских поселений на уровень муниципальных районов. Для нас это не стало неожиданностью: ведь в системе ГИС мы изначально создали прообраз единого адресного реестра, а потому «просрочек» по присвоению адресов у нас не возникало. За первые шесть месяцев 2015 года мы присвоили более 250 адресов и подготовили 350 соответствующих постановлений (Рис. 9). В соответствии с федеральным законодательством срок оказания этой муниципальной услуги был сокращен с 30 дней до 18. Но благодаря внедрению электронного документооборота присвоение объекту адреса в системе происходит автоматически, и мы успеваем выполнить эту работу за 10 дней. Как это ни парадоксально, но нашим преимуществом является высокодотационность Коломенского района. Практически все информационные нововведения, о которых мы говорили выше, сделаны нами либо самостоятельно и бесплатно, либо с применением самых недорогих схем и платформ. В Московской области есть безусловные «гиганты», которые предоставляют комплексные услуги, но их реализация обходится во много миллионов рублей. У нас такой возможности не было, и мы либо пользовались бесплатными ресурсами, либо оплачивали минимальный пакет лицензий. Общее финансирование муниципального учреждения, создавшего систему ГИС, составляет не более девяти миллионов рублей в год с учетом зарплаты, приобретения техники и расходных материалов. Важно учесть, что 50 процентов бюджета – это зарплата сотрудников.

Каждая статья расходов муниципального учреждения очень жестко обсуждается внутри администрации Коломенского района, а финансовый блок серьезно следит за любыми тратами. Местные депутаты со своей стороны всегда интересуются, на какие цели мы тратим бюджетные деньги и каков результат. Отмечу, что схема расходов абсолютно прозрачна, и ее в любой момент можно проверить. Совершенно очевидно, что многосторонний контроль благотворно сказывается как на работе, так и на финансовом положении органов местного самоуправления. В связи с решением Правительства Московской области по созданию региональной информационной системы (РГИС), взаимодействовать с которой местные администрации будут бесплатно, особенно остро встает вопрос о защищенных каналах связи и высокоскоростном Интернете, необходимых для адекватной работы системы.

Благодаря РГИС вся информационная система Подмосковья станет понятна для населения и максимально удобна для федеральных, региональных и местных органов власти. На сегодняшний день область выполняет целый ряд соглашений с федеральным центром: например, за счет своего бюджета делает топографическую аэрофотосъемку и передает муниципалитетам обновленные данные на безвозмездной основе. Таким образом, становятся видимыми любые изменения территории, например, появление очагов незаконной застройки. Правительством области заключен ряд пилотных соглашений по созданию пространственных слоев Подмосковья.

Московская область применяет картооснову с масштабом 1:5000 для незастроенной территории и 1:2500 – для застроенной, имеющую при этом актуальность данных на 2014 год. В действующей системе ГИС мы используем фотопланы 2009 года в масштабе 1:10 000, с объектами, уже частично переведенными в векторный формат. Кроме того, у нас ведется единая «дежурная карта», на которой регулярно обновляются сведения о новых топографических изысканиях. Мы уже достигли своей «вершины» в разработке муниципальной ГИС и готовы взяться за выполнение технического задания по развитию общей «платформы». Каковы же текущие результаты работы ГИС-системы Коломенского района? В нее уже загружено более 30 слоев, которые постоянно обновляются в соответствии с информацией, предоставляемой нашими учреждениями. В систему внесены документы технического планирования, данные по инвентаризации земель, охранные зоны инженерных коммуникаций (в том числе не внесенных в ГКН), отчеты о топографических изысканиях, информация об особо ценных землях сельскохозяйственных угодий и так далее. Кроме этого, раньше мы получали обновленные сведения из Кадастровой палаты примерно раз в квартал, теперь же благодаря заключенным соглашениям будем получать их чаще. С учетом будущей интеграции нашей системы в РГИС Московской области мы планируем довести количество активных слоев минимум до 70.

Хорошим примером для нас является региональная геоинформационная система Санкт-Петербурга, которая находится в публичном доступе и значительно превышает нашу по количеству загруженных слоев. Мы в свою очередь также планируем держать часть информации в открытом для граждан доступе. Закрытыми останутся только персональные данные, то есть те, которые попадают под действие закона об ограничении доступа.

ГИС, аналогичные созданной в Коломенском районе, функционируют в различных частях Подмосковья, например, в Мытищах и Щелково, а также в целом ряде других регионов. Местная информационная система Перми, откуда я родом, существует с 1998 года.

Мы создали ГИС своими силами, сломав стереотип о том, что внедрение такой системы очень дорогостоящее занятие и не под силу маленьким муниципалитетам. Пример Коломенского района показывает, что это возможно сделать. Может быть, наша ГИС не будет пока так совершенна, как в ряде других регионов, но для роста эффективности и качества принимаемых на местах решений, а также сокращения сроков оказания услуг населению наша система вполне подходит.

Хочу заметить, что мы не привлекали ни одного стороннего специалиста, который бы нам создал систему ГИС. Мы делали все сами, силами молодых сотрудников, например, директору нашего муниципального учреждения Лиманской Елене Валерьевне не было и 30 лет. Мы трудоустраиваем молодежь сразу после вузов, пока у них ясный ум, развита мобильность и креативность. Я считаю, что не надо бояться привлекать молодых специалистов, с ними любая задача становится нам по плечу.

Игорь Паньков, собственный корреспондент

Муниципальное архитектурное бюро. Справка

Администрация Коломенского района создала Муниципальное казенное учреждение «Архитектурное бюро Коломенского муниципального района» в июне 2012 года.

Новая структура была призвана заниматься изготовлением градостроительной, землеустроительной и кадастровой документации, ведением информационных систем, необходимых для осуществления администрацией Коломенского муниципального района полномочий в сфере регулирования градостроительных и земельных отношений. К ее функциям относилась также подготовка и реализация инвестиционных и целевых программ в области строительства, контроль и надзор за ходом и качеством строительных работ на территории Коломенского муниципального района.

Для достижения поставленных целей муниципальное архитектурное бюро осуществляет следующие виды деятельности:

• Подготовку, утверждение и выдачу градостроительных планов земельных участков (ГПЗУ), а также проверку ГПЗУ, подготовленных прочими проектными организациями.
  
  
• Проведение публичных слушаний по вопросам землепользования и осуществления градостроительной деятельности Коломенского муниципального района.
  
  
• Подготовку и проверку схем расположения земельных участков на кадастровом плане территории, подготовленных проектными организациями, на наличие / отсутствие наложений поворотных точек границ участков на охранные зоны коммуникаций и владения смежных землепользователей.
  
  
• Подготовку, регистрацию и выдачу разрешений на выполнение геодезических работ, а также обеспечение координации и организации контроля над производством топографо-геодезических работ, систематизацию и хранение материалов изысканий.
  
  
• Ведение адресного реестра (присвоение, изменение, аннулирование адресов). Подготовку картографической части государственного адресного реестра объектов недвижимости Коломенского муниципального района.
  
  
• Ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД).
  
  
• Создание и ведение сводного плана инженерных сетей, а также создание и ведение единой государственной геодезической и картографической основы на территории Коломенского муниципального района.
  
  
• Формирование, ведение, хранение и обработку текущего архива документов