Кадастровые инженеры: баланс ответственности и контроля

Защита прав кадастровых инженеров и контроль их деятельности – это как две чаши весов при саморегулировании в сфере кадастрового производства – рассказывает в своем интервью генеральный директор некоммерческого партнерства «Кадастровые инженеры» Марина Петрушина

– 16–18 июня 2015 года в Иркутске состоялся IV Всероссийский съезд кадастровых инженеров, в организации которого принимали участи Национальная палата кадастровых инженеров и некоммерческое партнерство «Кадастровые инженеры». Какие цели ставят перед собой ваши профессиональные объединения, организуя такие масштабные мероприятия?

– Нашей целью является всестороннее улучшение законодательства в области кадастровой деятельности. Первый съезд кадастровых инженеров прошел в 2012 году, именно тогда и началось обсуждение рассматриваемого в настоящее время в Государственной Думе законопроекта «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования деятельности кадастровых инженеров» (далее – законопроекта о совершенствовании кадастровой деятельности). Государство желало иметь дело не с разрозненными кадастровыми объединениями, которых на тот момент насчитывалось 12, а с устойчивым профессиональным сообществом. Это и послужило толчком к созданию Национальной палаты кадастровых инженеров.

Всероссийские съезды предоставляют возможность обсуждения животрепещущих проблемных вопросов кадастровой деятельности широким кругом специалистов, как кадастровых инженеров, так и заинтересованных представителей власти – Минэкономразвития России, Росреестра и ФГБУ «Федеральной кадастровой палаты Росреестра». Можно самим собраться и долго друг другу жаловаться, как все плохо и что не получается, но если это не услышат те, кто напрямую влияет на законодательство, кто разрабатывает и принимает нормативные документы в сфере кадастровой деятельности, – это будет пустой разговор. Если мы хотим добиться результата, улучшить ситуацию, надо обсуждать это всем вместе, слышать друг друга, не только критиковать, но и предлагать пути решения проблем. Результаты мероприятий показывают, что очень многие специалисты готовы поделиться своим мнением и выслушать других.

По результатам обсуждения различных тем на съездах принимается резолюция, в которой формулируется, чего хочет профессиональное сообщество от различных законодательных и исполнительных органов власти, формируется список задач, которые необходимо решить. Эти резолюции направляются всем заинтересованным сторонам, и начинается работа по их реализации. На следующем съезде происходит анализ того, что сделано, и того, что не удалось, корректируются задачи, к ним добавляются новые. Так, постепенно, мы добились позитивных результатов, венцом которых является законопроект о совершенствовании кадастровой деятельности, прошедший 22 декабря 2015 года третье чтение в Государственной Думе Российской Федерации.

Уже состоялись Всероссийские съезды кадастровых инженеров в Новосибирске, Ростове-на-Дону, Калининграде, Иркутске. 27–30 сентября 2016 года мы проведем очередной Всероссийский съезд в Уфе. Регионы заинтересованы в проведении съездов на своей территории. Наши мероприятия очень популярны, предварительные заявки на их проведение к нам поступили из Санкт-Петербурга, Твери, Ярославля, Курска, Грозного и Владивостока. – Руководитель Росреестра Игорь Васильев на итоговой коллегии Росреестра 26 марта 2015 года высказал мысль, что условный маятник в регулировании деятельности кадастровых инженеров качнулся от саморегулируемых организаций (СРО) в сторону большей роли государства и, следовательно, усиления контроля со стороны Росреестра. Согласны ли вы с таким видением происходящих в отрасли процессов. И как эти изменения отразятся на самих СРО?

– Я не могу однозначно утверждать, что маятник качнулся в сторону от саморегулирования. Очевидно, что такое «закручивание гаек» происходит потому, что последние годы какое-либо регулирование деятельности кадастровых инженеров вообще не велось, что порождало множество злоупотреблений.

И все же, когда мы были в составе рабочих групп по разработке законопроекта о совершенствовании кадастровой деятельности, то столкнулись с жесткой линией Росреестра, отстаивающего свое мнение по надзору (контролю) за СРО. Из 100 страниц первоначального текста закона 35 занимали положения о надзорной деятельности. Получилось так, что и саморегулируемые организации должны быть, и роль государства, которое представлено именно Росреестром, нельзя уменьшать.

Одним из спорных вопросов при обсуждении законопроекта стал вопрос о необходимости согласования всех без исключения документов Национального объединения кадастровых инженеров с Министерством экономического развития РФ. Если организации в составе Национальной палаты саморегулируемые, то для чего нужно согласование специфических внутренних вопросов? Ведь СРО должны самостоятельно решать, по каким правилам им работать. Конечно, мы готовы к согласованиям, но лишь тех документов, которые действительно этого требуют, например, связанных с образованием апелляционных комиссий или прохождением экзаменов кадастровыми инженерами.

В итоге окончательный текст законопроекта все расставил по местам – ряд документов, касающихся неограниченного круга лиц, Национальное объединение согласовывает с министерством, а остальные документы разрабатывает и принимает самостоятельно. – Усиление ответственности кадастровых инженеров, выразившееся в усилении административных санкций и введении уголовной ответственности, призваны, по мысли авторов законодательных инициатив, снизить количество нарушений имущественных прав в сфере оборота объектов недвижимости. Как профессиональное сообщество относится к подобным мерам регулирования отрасли?

– Еще в 2014 году некоммерческое партнерство «Кадастровые инженеры» и Национальная палата кадастровых инженеров предлагали отклонить принятие законопроекта об уголовной ответственности кадастровых инженеров за внесение заведомо ложных сведений в межевой план, акт согласования местоположения границ земельных участков, технический план или акт обследования.

На тот момент предполагалось ввести для кадастровых инженеров штраф до 500 тысяч рублей, принудительные работы или лишение свободы сроком до 5 лет. Аналогичные деяния, но совершенные группой лиц по предварительному сговору, хотели наказывать штрафом до 1 миллиона рублей, принудительными работами на срок до 5 лет либо лишением свободы на срок до 6 лет, а в случае тяжких последствий – лишением свободы на срок до 10 лет.

Само по себе внесение заведомо ложных сведений в документацию не способно привести к тяжким последствиям, отраженным в статье 2 Уголовного кодекса, а следовательно, подобные правонарушения не могут рассматриваться в рамках уголовно-процессуального законодательства. При рассмотрении данного вопроса необходимо учитывать, что документация, подготовленная кадастровым инженером, зачастую передается на руки заказчику и может в дальнейшем нигде не использоваться. Следовательно, она не может рассматриваться как результат деятельности кадастрового инженера, представляющий угрозу, в частности, правам и свободам человека и гражданина, собственности, общественному порядку и безопасности, а также окружающей среде.

Необходимо также учитывать, что при подготовке межевых и технических планов основную массу сведений кадастровый инженер вносит на основании других установленных законом документов, которые готовятся иными органами и службами. В частности, проверка на соответствие сведениям, отраженным в результатах кадастровых работ и документах, на основании которых они подготовлены, осуществляется органом кадастрового учета при принятии решения о проведении учетных действий. Основными характеристиками объекта недвижимости, которые кадастровый инженер определяет самостоятельно и за которые он должен нести ответственность, являются определение пространственного местоположения объекта недвижимости и подтверждение факта бесспорности границ в случае уточнения границ земельных участков.

Установленная законодательством административная ответственность кадастровых инженеров за неверное определение местоположения объектов недвижимости и за внесение заведомо ложных сведений в документацию (пункты 2 и 4.1 части 7 статьи 29 Федерального закона от 24 июля 2007 года № 221 «О государственном кадастре недвижимости», часть 4 статьи 14.35 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях), как показывает правоприменительная практика, в полной мере обеспечивает качество выполнения кадастровых работ. Она мотивирует исполнителей этих работ на необходимость внесения достоверных сведений в межевые, технические планы, акты обследования и акты согласования местоположения границ земельных участков.

Поскольку профессиональное сообщество считает, что ответственность кадастрового инженера должна лежать в административной плоскости, мы ратовали за удаление из текста законопроекта упоминания об уголовной ответственности. Но сделать этого нам не дали в связи с тем, что данный пункт был записан в мероприятиях «дорожной карты» и при его удалении произошла бы корректировка текста правительственного документа. В результате было решено сфокусироваться на планомерном изменении текста этого законопроекта в сторону понижения сроков лишения свободы.

В принятой Государственной Думой редакции максимальное предусмотренное наказание за причинение особо крупного ущерба гражданам, организациям или государству сформулировано следующим образом: «штраф до 500 тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного до трех лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет либо исправительными работами на срок до одного года с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет». То есть уголовная ответственность осталась, но приняла материальные формы – штрафы и дисквалификацию.

По мере смягчения уголовной ответственности для кадастровых инженеров должен повышаться уровень их имущественной ответственности. Введение обязательности членства в СРО, коллективного и индивидуального страхования, иных механизмов, обеспечивающих полную материальную ответственность кадастрового инженера и СРО, членом которой он является, должно обеспечить максимальные гарантии потребителям кадастровых услуг, а также гарантии достоверности сведений государственного реестра.

Законодательство в сфере государственной регистрации прав и ведения государственного кадастра недвижимости с принятием ряда нормативно-правовых актов (Федеральный закон от 13 июля 2015 года № 218 «О государственной регистрации недвижимости» и законопроект № 664656-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования деятельности кадастровых инженеров») создает механизм, гарантирующий добросовестность и ответственность исполнителей кадастровых работ. – Минэкономразвития выступает с предложением ввести личную имущественную ответственность кадастровых инженеров. С чем может быть связано такое жесткое требование в условиях, когда обязательное ежегодное страхование ответственности кадастрового инженера будет покрывать возможные имущественные иски?

– В условиях грядущего обязательного членства в СРО мы считаем необходимым проводить процесс аккредитации страховых компаний. Для чего? Сегодня мне известен только один страховщик, который заключает договоры именно с кадастровыми инженерами, при том, что с 2009 года мы не единожды рассылали письма в страховые компании для заключения договоров страхования деятельности. Да, договор заключить можно, но именно к кадастровой деятельности он не будет иметь отношения. А когда инженеру будет нужно членство СРО, он получит отказ именно по причине несоответствия страхового договора, проще говоря, не на то застраховался. Раз мы ответственный орган, то должны контролировать и страхование деятельности. Таким образом, отправляя кадастрового инженера в аккредитованные нами компании, мы будем точно знать, что договор составлен правильно.

Выбор страховой компании относится к компетенции общего собрания членов СРО и должен коллективно решаться самими СРО. Мы сейчас заключаем коллективные страховые договоры с компаний «Ингосстрах». В 2009 году сумма страховых выплат при наступлении случая ответственности была 100 000 рублей, а взнос с одного инженера составлял всего 720 рублей. Поскольку за последние пять лет с нашей стороны не было никаких обращений, то эта сумма снизилась до 360 рублей за одного кадастрового инженера. Покрытие же осталось тем же – 100 000. После законодательного увеличения имущественной ответственности кадастровых инженеров до 2,5 миллиона рублей. «Ингосстрах» предложил страховую премию 1250 рублей в год, что является очень низким тарифом. – Параллельно с усилением ответственности кадастровых инженеров происходит повышение требований к их квалификации и качеству деятельности. На это направлен уже упомянутый ранее законопроект о совершенствования кадастровой деятельности. Поделитесь вашим видением переходного периода для действующих кадастровых инженеров, часть которых в силу объективных причин не имеют, например, профильного высшего образования.

– За три прошедших года количество кадастровых инженеров на рынке труда выросло с 25 до 35 тысяч человек. По нашим данным, около 17 тысяч из них не имеют высшего или профильного высшего образования. Тем не менее все они работают, и мы понимаем, что резкое повышение требований к образованию вызовет у них неоднозначную реакцию.

Для того чтобы повышение квалификационных и образовательных требований прошло мягко, в законе предусмотрен длительный переходный период – 5 лет. В первую очередь он касается кадастровых инженеров, обладающих квалификационным аттестатом, но не имеющих высшего образования, таким людям мы настоятельно рекомендуем поступать в вузы уже сейчас. Тем же, у кого есть высшее, но непрофильное образование, будет достаточно пройти переподготовку по программам, утвержденным Национальным объединением, и получить соответствующие документы. Все это более чем возможно, ведь некоммерческое партнерство «Кадастровые инженеры» очень активно сотрудничает с Учебно-методическими объединениями вузов по вопросам обучения инженеров.

Хотелось бы особо подчеркнуть, что переходный период меньше всего затронет действующих кадастровых инженеров, ставших членами СРО. Для тех же, кто не вступил в саморегулируемую организацию до принятия закона, но уже работает кадастровым инженером, потребуется собрать больший пакет документов. Труднее всего придется тем, у кого нет действующего аттестата: им придется становиться кадастровым инженером уже по новым правилам. А это уже и обязательное профильное высшее образование, членство в СРО, стажировка и страхование своей профессиональной деятельности.

Вместе с тем мы все же рекомендуем дождаться вступления в силу закона о совершенствовании деятельности кадастровых инженеров и последующей регистрации Национальной палаты в Росреестре с тем, чтобы можно было принять обновленные обучающие программы и список аккредитованных учебных заведений, чьи документы будут приниматься в СРО как легитимный документ о переподготовке. В любом случае, паниковать не нужно – о необходимости получить диплом или повысить квалификацию обязательно будет сообщено. – Требование об обязательности членства кадастровых инженеров в саморегулируемых организациях, вводимое в действие упомянутым уже законопроектом с 1 января 2016 года, значительно повышает статус СРО. Что предпринимает ваше профессиональное объединение в связи с этим знаковым событием и как отразится реализация обязательности членства на рынке услуг кадастровых инженеров?

– Если говорить про рост стоимости услуг кадастровых инженеров, то мы не видим для этого никаких причин. По расчетам, стоимость услуг кадастровых инженеров по подготовке межевого или технического плана возрастает примерно на 50 рублей, и даже если цена возрастет на 100 рублей, то ничего страшного не случится.

Другой, более сложный, вопрос состоит в том, сохранится ли после принятия нового закона уже имеющееся количество СРО кадастровых инженеров, появятся ли новые. За годы своего существования саморегулируемые организации кадастровых инженеров стали объединениями на определенных территориях, накопили связи, традиции и опыт. Мы же, как объединяющая организация, готовы оказать методическую и консультационную поддержку, подсказать, где стоит открывать новые филиалы, чтобы компенсировать численный недостаток кадастровых инженеров, которых они не могут собрать на своих территориях.

У некоммерческого партнерства «Кадастровые инженеры» есть 45 филиалов вне границ Московского региона. И они там прекрасно работают с местными СРО, а мы оказываем им поддержку в случае, если те не могут между собой договориться. Конечно, мы активно работаем: помогаем приводить уставы в соответствие с новым законодательством, Гражданским кодексом, информируем о любых изменениях. Это все делается ради того, чтобы СРО, как профессиональные объединения, могли расти как численно, так и качественно.

Не менее актуальным и открытым для нас остается вопрос сохранения численности кадастровых инженеров. Почему он так важен? Мы знаем, что всего было выдано 34 000 аттестатов кадастровых инженеров, но работали по специальности из них на середину 2015 года приблизительно 16 000 человек. По поводу остальных могу сказать, что если они не работают и не планируют этого делать, то с 1 декабря 2016 года они утратят квалификацию кадастрового инженера.

В 2015 году двумя комиссиями по аттестации кадастровых инженеров по Москве и Московской области было рассмотрено около 400 дел об аннулировании аттестатов по причине неуведомления Росреестра об изменении сведений. При этом 80 % претендентов на лишение аттестата работают совершенно в других сферах – кто в вузах, кто на фирмах, а для кого-то аттестат кадастрового инженера стал престижной регалией. Мы встречали и тех, кто вовремя уведомляет Росреестр или СРО, но работать по специальности не планирует.

Мы уверены, что, как только законодательно закрепленное обязательное членство в СРО начнет действовать, такие кадастровые инженеры вообще утратят интерес к своему аттестату. Вот эти люди и составят основную массу оттока из рядов кадастровых инженеров. Принимаемый закон фактически заставит большинство кадастровых инженеров аккуратно и своевременно «обслуживать» свой аттестат. Им придется регулярно вносить сведения об изменениях персональных данных в реестр СРО. Да, придется читать закон, проявлять аккуратность. Но в итоге все эти действия пойдут во благо. – Какие законодательные механизмы позволят контролировать качество работ и соблюдение стандартов в области кадастровой деятельности? Расскажите, пожалуйста, о роли саморегулируемых организаций в формировании стандартов кадастровых работ?

– Министерство экономического развития РФ является органом нормативно-правового регулирования кадастровой деятельности. Соответственно приказы министерства являются основными документами, регламентирующими деятельность кадастровых инженеров.

В том случае, если СРО примет свой стандарт деятельности, он, с одной стороны, должен строго соответствовать приказам министерства, а с другой – может их расширить. Приказы Министерства экономического развития формулируют то, как должен выглядеть межевой план, технический план или акт обследования. В свою очередь стандарт СРО должен показывать, что именно необходимо сделать, чтобы полученный, например, межевой план соответствовал приказу министерства. Это, наверное, единственно возможный способ написания стандартов кадастровой деятельности. И сделать такие методические рекомендации СРО для кадастровых инженеров не так уж сложно. Допустим, по межевым планам: есть чуть более десятка видов работ, которые заказывают для изготовления межевого плана, например, уточнение, объединение, перераспределение, выделение из земель и так далее. На каждый из этих видов работ должен быть написан стандарт, регламентирующий, как сделать эту работу наиболее удобным и правильным образом. Хотя я полагаю, что написание комплекса стандартов – все-таки компетенция Национальной палаты, а не отдельных СРО. Потому что кадастровые работы не могут проводиться по хотя и верным, но различающимся стандартам. При получении документов орган кадастрового учета должен видеть, что, где бы кадастровый инженер ни состоял, он сделал работу по единым правилам.

Хочу заметить, что помимо стандартов кадастровой деятельности должны быть разработаны стандарты функционирования самой СРО. Допустим, есть Приказ Министерства экономического развития № 803 «Об утверждении Требований к обеспечению саморегулируемыми организациями доступа к документам и информации, подлежащим обязательному размещению на официальных сайтах». В соответствии с этим приказом СРО должно раскрывать информацию, а для точного выполнения данной процедуры как раз и необходим стандарт.

Хотя считается, что стандартизация необходима лишь в профессиональной деятельности, некоммерческое партнерство «Кадастровые инженеры» видит неоспоримую важность в развитии, скажем, стандартов профессиональной этики кадастровых инженеров. Кстати, они приняты у нас еще в 2007 году, причем приведены в полное соответствие с аналогичным европейским документом.

Если СРО будет активно придерживаться стандарта профессиональной этики, поднимать престиж и авторитет профессии кадастрового инженера в прессе, то заказчик будет знать, что, раз исполнитель работ обладает аттестатом кадастрового инженера, значит, он сделает все, как надо. И это важно донести до сознания гражданина. А инженер должен гордиться своей профессией. Мы считаем, что такая масштабная работа – это задача Национальной палаты, ведь уровень рабочей нагрузки самих кадастровых инженеров просто не позволит им заниматься популяризацией профессии.